Makalah disampaikan pada Seminar RUU Lembaga Kepresidenan, Kamis, 11 April 2012, di Convention Hall Universitas Andalas

Oleh: Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Andalas

Latar belakang

Sistem pemerintahan presidensial lahir dari penolakan terhadap sistem yang digunakan negara penjajah dan penolakan terhadap dominasi raja-raja. Mulanya, Amerika sebagai negara yang dijajah Inggris menolak mengikuti sistem yang dianut oleh penjajahnya tersebut. Fakta itu juga dialami Indonesia yang melepaskan diri dari cengkeraman kolonial Belanda.

Meskipun dalam perdebatan yang terjadi dalam rapat-rapat Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK) terjadi cara pandang berbeda mengenai bentuk negara: monarki atau republik, namun perdebatan itu berakhir, para pendiri bangsa sepakat untuk memilih Indonesia menjadi sebuah negara republik. Pilihan itu tentu saja memengaruhi sistem pemerintahan seperti apa yang dianut di Tanah Air. Para penyusun UUD 1945 menentukan sistem pemerintahan yang akan dibentuk. Menurut Muh Yamin dan Supomo, presiden merupakan kepala negara yang mengendalikan dan akan menjunjung kedaulatan negara republik Indonesia keluar dan kedalam.[2]

Sistem pemerintahan presidensial tersebut mengalami perubahan yang luar biasa dalam pelbagai periode pemerintahan. Misalnya, terjadi pengaburan sistem sepanjang masa berkuasanya Presiden Sukarno dan Presiden Soeharto. Pelbagai peristiwa politik penting telah menyebabkan terjadinya perubahan cita rasa sistem pemerintahan presidensial, baik melalui “pergolakan” politik maupun melalui konstitusi baru: Konstitusi Republik Indonesia Serikat dan UUD Sementara 1950.

Kondisi yang sama terjadi pada masa panjang pemerintahan Presiden Soeharto. Selama 32 tahun pemerintahan Soeharto, Presiden telah berganti menjadi sangat “powerful” dan cenderung dianggap sebagai otoriter. Itu sebabnya Ismail Suny menyebut telah terjadi pergeseran kekuasaan eksekutif. Kondisi demikian menyebabkan telah terjadinya perubahan konstitusi yang disebabkan kekuatan-kekuatan politik tertentu sebagaimana dikemukakan KC Wheare.[3] Ketika perubahan itu terjadi, pada dasarnya sistem pemerintahan telah mengalami perubahan yang signifikan.

Dalam naskah perubahan UUD 1945, pelbagai ruang kealpaan praktik sistem pemerintahan presidensial yang berada di dalam konstitusi hendak diperbaiki. Peluang disalahgunakannya kekuasaan presiden diharapkan akan dapat ditutupi dalam ketentuan pasal-pasal baru UUD 1945. Misalnya, ketika Presiden Abdurahman Wahid membubarkan dua departemen yang menciptakan kehebohan, sebagian kalangan menyadari kewenangan Presiden menentukan “isi” kabinet bisa berbahaya.[4] Berbahaya ketika Presiden tidak memahami departemen mana saja yang memiliki resiko ketika dibubarkan. Sayangnya, upaya pembatasan kekuasaan, terkait pembubaran departemen tersebut, tidak terjadi dalam perubahan UUD 1945. Akan tetapi, ide membatasi kekuasaan Presiden dalam pembubaran department itu dapat dipenuhi dalam ketentuan UU Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara. UU Kementerian Negara menentukan bahwa terdapat kementerian-kementerian tertentu yang tidak diperkenankan untuk dibubarkan.

Ketentuan di dalam UU Kementerian Negara itu memperlihatkan bahwa kewenangan Presiden dapat ditambah atau dikurangi melalui sebuah produk perundang-undangan. Namun “penyusupan” pelbagai norma yang digagas dalam perubahan UUD 1945 kedalam UU akan menjadi masalah apabila para perancang UU tidak memiliki dasar berpikir mengenai konsepsi sistem presidensial yang selayaknya. Bukan tidak mungkin, UU yang dihasilkan akan menyebabkan terjadinya penyimpangan-penyimpangan dalam sistem presidensial. Yang terjadi adalah sistem presidensial akan semakin “hambar”. Akibatnya kehadiran UU Lembaga Kepresidenan penting dicermati lebih dalam.

Gagasan sistem presidensial

Dalam praktek, terdapat tiga diklasifikasi sistem pemerintahan yang dikemukakan pakar berdasarkan fakta empirik ketatanegaraan dunia. Ketiga sistem pemerintahan tersebut adalah: (1) sistem pemerintahan presidensial; (2) sistem pemerintahan parlementer; dan (3) sistem pemerintahan campuran.

Penentuan ketiga sistem tersebut tidak didukung ketentuan norma perundang-undangan. Harus dipahami, seluruh sistem pemerintaha merupakan upaya pengelompokan secara akademis. Tidak satu konstitusi pun didunia yang mencantumkan bentuk sistem pemerintahannya pada pasal-pasal konstitusinya secara eksplisit. Pengelompokkan terjadi untuk mempermudah memahami suatu negara menganut sistem pemerintahan yang bagaimana. Hal itu sekaligus mempermudah menentukan tepat atau tidak tepatnya sebuah negara dalam menyelenggarakan sistem pemerintahan. Lalu bagaimanakah kita dapat mengelompokkan sebuah negara kepada tiga sistem tersebut? Menurut Saldi Isra, cara paling mudah adalah dengan memerhatikan dimana letak objek utama yang diperebutkan.[5] Misalnya, dalam sebuah negara bersistem pemerintahan parlementer, para politisi (baca: partai politik) akan berupaya menguasai kursi mayoritas parlemen terlebih dulu. Hal itu disebabkan sistem parlementer menentukan bahwa partai pemenang mayoritas kursi parlemen akan dengan sendirinya ketua partai menjadi pimpinan eksekutif (perdana menteri, kanselir, dll).

Dengan bahasa yang serupa dengan Saldi, Thomas Poguntke dan Paul Webb menjelaskannya melalui gambar berikut ini:[6]

Gambar 1

Presidentialized government

gambar sistem pemerintahan

Partified government

Gambar tersebut menjelaskan bahwa jika ujung balok semakin dekat kepada titik kekuasaan “utama” panah presidensialisasi, maka sistem yang dianut adalah presidensial. Apabila ujung balok lebih mendekati panah kekuasaan kepada pemerintahan yang “terpartaikan”, maka sistem yang dianut adalah parlementer. Sedangkan sistem campuran (semi-presidential) berada diantara dua mata panah yang berbeda. Itu sebabnya sebagian pakar menyebutkan salah satu ciri penting sebuah negara dapat disebut campuran jika terdapatnya cohabitation (percampuran) ciri sistem presidential dan sistem parlementer yang dipraktekan dalam penyelenggaraan negara.[7] Namun terdapat pula pendapat Maurice Duverger mengenai indicator dari sistem pemerintahan campuran. Menurut Duverger sebuah rejim politik dapat dikategorikan sebagai sistem pemerintahan campuran jika konstitusinya terdapat mengkombinasikan tiga elemen, yaitu:

  1. Presiden dari republik dipilih melalui pemilihan umum langsung;
  2. Presiden memiliki kewenangan yang kuat;
  3. Presiden memiliki oposisi, bagaimanapun perdana menteri dan kabinetnya yang memiliki kewenangan eksekutif dan pemerintahan hanya dapat bertahan apabila parlemen tidak beroposisi dengan PM dan kabinetnya.[8]

Namun demikian, indikator sebuah sistem pemerintahan dapat digolongkan kepada sistem presidensial, parlementer, dan semi-presidential (hybrid system) dapat pula ditinjau melalui hubungan antar lembaga negara pemegang kekuasaan. Para ahli, misalnya Gina Misiroglu, mengklasifikasikan sistem pemerintahan dengan “membaca” relasi antara dua lembaga negara: eksekutif dan legislatif.[9]

Pandangan Misiroglu senada dengan sudut pandang yang dikemukakan oleh Richard Neustadt. Menurut Neustadt, terdapat dua cara dalam melakukan kajian terhadap lembaga kepresidenan:

  1. Fokus kepada taktik-taktik dalam memengaruhi pejabat-pejabat tertentu dalam hal: bagaimana menetapkan undang-undang melalui kongres, bagaimana menempatkan kewenangan, bagaimana membentuk kabinet dan membubarkannya, serta lain-lain kewenangan;
  2. Hal yang menjadi dasar dari taktik-taktik tersebut dalam artian lebih strategis: bagaimana alamiahnya, sumber-sumbernya, dan lain-lain.[10]

Richard E Neustadt merupakan salah satu pakar politik yang mempelopori kajian lebih dalam dan mengembangkan diskursus penting terkait “perbincangan” mengenai sistem pemerintahan presidensial. Ketika membicarakan sistem presidensial maka tulisan Neustadt yang berjudul; Presidential Power, merupakan bahan yang menarik untuk didalami. Dalam tulisan tersebut, Neustadt mengungkapkan bahwa Presiden memiliki dua jenis, yaitu: Presiden yang lemah (weak president) dan Presiden yang kuat (strong president).[11] Pembagian tersebut tentu saja merupakan sudut pandang politik. Namun demikian jika memerhatikan pandangan J Barents mengenai hubungan politik dan hukum tata negara yang bak “tulang dan daging”, maka “perbincangan” politik mengenai Presiden kuat dan lemah itu tentu akan berkaitan dengan kerangka berpikir hukum tata negara.

Menurut pemikiran penulis, Neustadt merupakan ahli politik yang melihat jabatan Presiden sebagai jabatan politik yang sesungguhnya tidak terlalu berkaitan dengan pembentukan pasal-pasal konstitusi. Itu sebabnya kredo Neustadt sangat terkenal dan banyak dianut para pemikir politik kekuasaan negara menuturkan bahwa: “presidential power is the power to persuade”.[12] Terjemahan bebasnya dari kredo tersebut adalah: kekuasaan presiden merupakan kekuasaan untuk berdiplomasi. Sebagai pemikir politik kenamaan, pemikiran Neustadt memang mengabaikan teori-teori konstitusi yang dianut para pemikir hukum tata negara. Lebih lanjut Neustadt menerangkan bahwa: powers are no guarantee of power and the probabilities of power do not derive from the literary theory of the constitution.[13]

Tentu saja, Neustadt benar karena pembagian kekuasaan cabang-cabang pemerintahan memang berdasarkan kepada pemikiran politik. Namun, jika kemudian gagasan politik tersebut tidak dilandasi dengan keberadaan pemikiran konstitusi tentu gagasan itu masih berada dalam “sudut” imajiner. Konstitusi-lah yang membuat gagasan itu dapat dengan mudah melalui kehidupan empiriknya. Terpraktekkan dengan sistematis. Tanpa konstitusi, para Presiden akan cenderung menyimpangkan kekuasaan yang berada di tangannya. Mariana Llanos menuturkan bagaimana kehancuran sistem pemerintahan presidensial yang terjadi di Venezuela diakibatkan personalisasi kekuasaan oleh sang Presiden. Selengkapnya Llanos menuturkan sebagai berikut:

For Valenzuela, presidential breakdowns confirm the perils associated with the presidential regime type. The personalization of authority in the figure of the president, together with serious economic problems (including high inflation, economic stagnation, state financial crises, foreign and domestic public indebtedness, unemployment, and increased inequality) and memories of former powerful and nondemocratic presidents, increased the expectations of citizens regarding the performance of thirdwave presidents. The failure to f ix the country’s problems, which under presidentialism are not viewed as party or movement failures but rather as failures of the chief executive, generated mounting unrest and put presidential stability into question.[14]

Sehingga, pengabaian ilmu konstitusi tentu menjadikan “tuturan” Neustadt menjadi salah kaprah. Sebab bagaimanapun, konstitusi merupakan sebuah produk hukum yang berasal dari kesepakatan politik. Politik yang sesat akan menghasilkan konstitusi “hitam”, sebaliknya niat politik yang bersih akan menghasilkan konstitusi yang “putih”. Sebagai hasil dari kesepakatan politik yang termaktub dalam konstitusi, jabatan Presiden bukan tidak mungkin dapat pula disimpangkan oleh kepentingan-kepentingan politik.

Meskipun dalam sistem presidensial,  kekuatan personal Presiden merupakan indicator sangat penting (dalam perspektif Neustadt) dalam menjalankan sistem, namun aturan norma (termasuk juga konstitusi) menjadi hal yang urgent dalam memperlancar upaya “persuade” sang Presiden. Apalagi, Neustadt memahami bahwa sistem pemerintahan presidensial berkaitan juga dengan relasi-relasinya dengan lembaga negara lain. Hubungan itu diatur dalam hukum tertinggi (the supreme law of the land), yaitu konstitusi.

Memahami konteks tersebut, jelas bahwa konstitusi merupakan panduan dasar dalam memahami apakah sebuah sistem pemerintahan suatu negara merupakan sistem: presidensial, parlementer, ataupun campuran.  Sehingga, apabila konstitusi memerlukan pengaturan lebih lanjut mengenai lembaga kepresidenan, maka pembentukan aturan tersebut harus menguatkan sistem pemerintahan yang “direstui” konstitusi itu sendiri.

Menguatkan sistem presidensial    

Penguatan sistem presidensial melalui lembaga kepresidenan penting melalui ketentuan undang-undang yang dirancang pemerintah dan DPR. Pengaturan itu penting karena, dalam praktik, banyak sekali ciri penting sistem presidensial yang dilanggar para pemegang kekuasaan. Menurut saya untuk menguatkan cita-cita presidensialisme melalui lembaga kepresidenan itu terdapat beberapa hal yang perlu diatur lebih dalam melalui undang-undang:

  1. Hubungan presiden dan partai politik;
  2. Hubungan presiden dengan kabinet;
  3. Hubungan presiden dengan parlemen;
  4. Hubungan presiden dengan badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman;
  5. Hubungan presiden dengan wakil presiden.

Kelima perihal itu dianggap penting disebabkan para penyelenggara negara acapkali gamang dalam melaksanakan prakteknya yang sesuai dengan sudut pandang presidensialime. Namun demikian penulis sadari bahwa banyak hal lain yang perlu dituturkan dalam makalah sederhana ini, akan tetapi kelima hal tersebut menurut saya merupakan “jantung” yang perlu diatur secara benar dalam undang-undang lembaga kepresidenan kedepannya.

 Ad. 1. Presiden dan Partai politik[15]

An elite body can never satisfy all the ambitions of its members; if talents

and ambitions are always more numerous than places, there are bound to be

many who cannot rise quickly enough by making use of the bodys privileges

and who seek fast promotion by attacking them.[16]

(de Tocqueville)

Presiden tak harus berasal dari partai politik. Pernyataan itu mungkin patut diperdebatkan, namun yang pasti seorang kader partai yang telah terpilih menjadi Presiden tidak diperbolehkan menjadi pengurus aktif di partai politik. Kekhilafan Presiden SBY untuk menjadi ketua partai ketika memimpin menjadi Presiden bukan satu-satunya. Presiden Megawati Soekarnoputri juga pernah melakukan hal yang sama ketika memimpin pemerintahan.

Ketika Presiden SBY dan Megawati memilih untuk mengelola partai sambil memimpin bahtera negara, maka tanpa disadari telah terjadi perubahan sistem pemerintahan. SBY secara tak langsung telah mengubah sistem pemerintahan presidensiil menjadi bergaya parlementer. Kondisi yang sama pernah dilakukan Presiden Sukarno yang menata kabinetnya bak sistem pemerintahan campuran (hybrid systemala Prancis, padahal pembentuk UUD 1945 menginginkan sistem presidensiil.

Dalam masa revolusi, pilihan Sukarno untuk mengubah sistem pemerintahan bisa saja dibenarkan. Tapi tindakan SBY mengaburkan sistem pemerintahan tentu jauh dari prinsip konstitusional yang telah diatur dalam perubahan UUD 1945. Jamak dipahami bahwa di dalam sistem presidensiil terjadi pemisahan antara kekuasaan eksekutif dan legislatif (Sri Soemantri, 2003). Hal senada dikemukakan Alan Siaroff dalam buku, Comparative European Party Systems, yang menjelaskan bahwa dalam sistem presidensial, pemerintahan tidak bertanggung jawab kepada legislative dan komposisi kabinet tidak berkaitan pula dengan “kursi” di parlemen.[17]

Pemisahan kekuasaan tersebut tidak terjadi dalam sistem pemerintahan parlementer. Keberhasilan partai menguasai kursi parlemen berarti ketua partai memimpin pemerintahan. Kondisi sistem pemerintahan parlementer itu terbaca ketika SBY memilih untuk memimpin PD (yang merupakan partai mayoritas di parlemen) dan suasana yang sama juga tergambar dalam masa pemerintahan Megawati (PDI-P merupakan salah satu mayoritas). Tak ayal lagi telah terjadi terjadi percampuran pengelolaan partai dan negara sekaligus di tangan satu orang pemimpin.

Penulis berpendapat bahwa pilihan SBY dan Megawati itu telah menciptakan dua kealpaan. Pertama, SBY dan Megawati telah mengingkari pilihan konstitusi dalam menjalankan sistem pemerintahan. Para pendiri negara dan pelaku perubahan UUD 1945 menyepakati untuk memilih presidensiil sebagai sistem pemerintahan (baca: naskah BPUPK versi M. Yamin dan AB Kusuma). Sistem presidensiil tidak menghendaki ketua partai politik mayoritas di parlemen memimpin pemerintahan. Pola tersebut diharapkan menciptakan mekanisme pengawasan parlemen (legislatif) terhadap eksekutif. Pilihan SBY dan Megawati memimpin partai tentu menimbulkan kekaburan konstitusionalitas terhadap model sistem pemerintahan yang dijalankan berdasarkan UUD 1945. Bukan tidak mungkin langkah SBY dianggap melanggar konstitusi.

Kealpaan kedua, SBY dan Megawati telah menyebabkan kabinet gamang. Apalagi SBY telah memerintahkan para menteri kabinetnya untuk berkonsentrasi pada kinerja pemerintahan. Setiap menteri diminta tidak melakukan langkah-langkah partai meskipun tahun politik Pemilu 2014 sudah dekat. Para menteri tentu saja bimbang karena pemberi komando telah mengingkari perintahnya sendiri. Bagi para menteri yang partainya berbeda dengan SBY, kealpaan ini menjadi kesempatan untuk mengabaikan perintah Presiden. Jika kabinet tidak lagi mengurus negara dan rakyatnya, sulit bagi SBY menampik tuduhan bahwa Indonesia merupakan negara “autopilot”.

Menurut saya dalam konteks sistem pemerintahan presidensial, pilihan Presiden hanya dua. Tetap berkonsentrasi membenahi partai atau fokus mengelola negara. Jika hendak mengelola partai, Presiden harus berani mundur dari jabatannya. Sebab, tidak wajar dalam sistem presidensiil apabila ketua partai juga merangkap mengelola negara. Manuel L Quezon (1878-1944) menyederhanakannya dengan ungkapan: “bahwa pengabdian terhadap partai berakhir ketika pengabdian pada negara dimulai”.

Ringkasnya, Presiden tidak diperkenankan mengabaikan negara demi menyelamatkan partainya meskipun sedang mengalami kegoncangan. Jika kebimbangan Presiden dalam memilih antara negara dan partai terus terjadi, bukan tidak mungkin kerapuhan di tubuh partai akan menjadi kehancuran bagi sistem presidensiil. Bahkan bukan tidak mungkin akan menjadi kehancuran bagi Indonesia. Untuk itu, salah satu yang menjadi aturan penting dalam UU lembaga kepresidenan adalah menentukan secara eksplisit bahwa Presiden tidak diperkenankan merangkap sebagai pengurus partai dalam tingkat apapun, apalagi menjadi ketua, Pembina (atau setingkat) partai. Tegasnya, Presiden dilarang untuk menjabat dalam struktur sebuah partai.

A.d. 2. Presiden dan kabinet

Peristilahan kabinet sendiri, digunakan sebelum 1688 (dokumen lain menunjukan istilah itu digunakan 1685 oleh Raja Charles II) untuk menggambarkan group kecil penasehat dalam kerajaan. Setelah 1688, Raja William III, menggunakan kabinetnya untuk membantunya menjalankan pemerintahan Inggris yang sedang mengalami perperangan dengan Prancis. Untuk mengambil hati parlemen yang didominasi partai Whigs, William memilih orang-orang yang mampu menjalin komunikasi dua arah –Kerajaan dan parlemen-.[18]

Istilah kabinet itu berhubungan berkaitan dengan lemari kabinet tempat menyimpan piring makan dan semacamnya. Namun peristilah itu menjadi istilah negara karena “kejengkelan” Raja Charles II terhadap privy council-nya (penasehat raja) yang jumlahnya semakin banyak dan setiap kali memperdebatkan suatu masalah begitu ribut. Untuk mengatasi tersebut raja kemudian memilih orang-orang tertentu agar dapat berbicara dengan mereka lebih terfokus dalam ruang khusus yang lebih kecil. Karena Raja Charles II merupakan raja Inggris keturunan Prancis, Ia menamakan kelompok penasehat kecilnya dengan menyebutnya; “cabinet”. Dalam bahasa Prancis, kabinet berarti ruang kecil untuk privasi.[19] Di Amerika, Presiden James Madison yang pertama kali memanggil para penasehatnya dengan sebutan: kabinet.[20]

Dari penguraian itu tergambarlah bahwa kabinet merupakan lembaga khusus yang dibentuk penguasa untuk membantunya fokus menyelesaikan permasalahan negara. Itu sebabnya kabinet merupakan “perbincangan” yang amat berkaitan dengan keberadaan Presiden.

Sehingga akan terjadi kealpaan apabila dalam UU Lembaga Kepresidenan tidak sinkron dengan UU Kementerian Negara. Untuk menghindari kemungkinan sinkronisasi dan harmonisasi dua undang-undang tersebut, maka kedua undang-undang harus diagabungkan. Dua undang-undang ini harus digabung karena dalam sistem presidensial kabinet merupakan bagian tidak terpisah dari Presiden. Kabinet sendiri dirancang untuk diisi oleh para penasehat (advisor) Presiden, sehingga harus dipahami arah kinerja kabinet merupakan hasil pemikiran utama dari seorang Presiden. Itu sebabnya kabinet bertanggung jawab kepada Presiden berkenaan dengan apakah pokok-pokok pikiran Presiden sudah dilaksanakan atau tidak oleh para menterinya.

Sehingga kabinet bukanlah ruang potensial terciptanya bagi-bagi kekuasaan partai politik koalisi pemerintah. Perlu dipertimbangkan bagaimana kabinet sistem presidensial kita dibangun dari kementerian yang kecil dengan kemampuan yang besar. Tidak terbayangkan bagaimana Amerika semenjak era George Washington yang merancang 3 Departemen dengan 4 menteri hingga ke era Obama dengan 15 Menteri Departemen dan 7 jabatan lain setingkat Menteri. Bahkan setelah berumur 220 tahun lebih, pemerintahan memiliki kabinet yang sangat kecil. Bandingkan dengan apa yang dilakukan oleh beberapa presiden di Indonesia mulai dari era Presiden Sukarno dan Presiden SBY yang menjadikan kabinetnya sebagai pembagian kongsi kekuasaan. UU Kementerian Negara menambah kekacauan dengan menentukan kementerian tertentu yang memiliki wakil menteri. Padahal pembagian itu membuka ruang kepada Presiden dalam menambah ruang untuk partai koalisinya. Akibatnya tak sedikit kursi kabinet yang diisi tanpa menghasilkan kerja maksimal.

Pembentukan kabinet yang “kecil” selain menghemat pengeluaran negara juga menciptakan koordinasi yang strategis antara menteri dan Presiden. Kabinet memang sepenuhnya merupakan kewenangan prerogative Presiden, namun perlu juga dikelola bagaimana kabinet yang jauh dari pembagian koalisi politik terhindari.

Untuk terciptanya ruang agar Presiden tidak menjadikan kabinet sebagai ruang bagi-bagi kekuasaan hal itu berkaitan dengan “pengetatan” jumlah partai ikut dalam Pemilu. Pendirian partai tidak perlu dilarang, hanya yang ikut Pemilu perlu diatur lebih tegas. Tidak mungkin menurut saya partai yang baru saja berdiri, lalu serta-merta dapat ikut Pemilu. Pengaturan ini akan berdampak pada koalisi partai dalam Pemilu dan ujungnya akan memengaruhi jumlah kabinet Presiden pemenang Pemilu.

Menurut saya, UU Lembaga Kepresidenan harus cermat mengatur bagaimana kekuasaan prerogative Presiden dalam menentukan orang-orangnya dalam kabinet tetapi menutup ruang dari menyimpangnya kekuasaan Presiden tersebut. Hemat saya, Pemerintah dan DPR harus membicarakan ini secara serius terkait kementerian apa saja yang dapat demerger. Misalnya; Kemeterian Perdagangan dapat digabungkan dibawah benderan Kemeterian Ekonomi, Kementerian Pertanian dan Kementerian Kehutanan dapat digabungkan di bawah naungan Kementerian Lingkungan Hidup.

A.d. 3. Presiden dan parlemen

Hubungan parlemen dan presiden menjadikan indikasi penting sebuah sistem pemerintahan. Apabila eksekutif berasal dari pemenang kursi di parlemen merupakan sistem pemerintahan parlementer. Jika presiden dan parlemen dipisahkan, maka itulah presidensial.

Untuk menjauhkan presiden dari sentuhan parlemen, maka presiden harus lepas dari partai yang memiliki “kedekatan” dengan parlemen. Menjadi ketua partai merupakan hal yang salah dan menimbulkan “aroma” parlementer dalam sistem pemerintahan presidensial. Untuk itu, di dalam UU Lembaga Kepresidenan perlu diatur dengan tegas mengenai pelarangan Presiden menjadi pengurus inti partai.

Hal lain adalah terkait dengan pembentukan undang-undang. Saya tidak menyetujui bahwa Presiden terlibat dalam pembentukan undang-undang dari awal hingga akhir. Analisis Saldi Isra menyebutkan bahwa dalam pembentukan ternyata pemerintah (di bawah kendali Presiden) terlibat dalam banyak tahapan pembentukan undang-undang. Hal ini tidak sehat karena lembaga DPR dirancang sebagai legislative yang menjadi “wakil rakyat” untuk membentuk undang-undang yang aspiratif. Sehingga pembentukan UU Lembaga Kepresiden harus juga mengalami sinkronisasi dan harmonisasi dengan UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan UU MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Meskipun rasa skeptis masyarakat terhadapnya lumayan tinggi dan itu juga terjadi di negara lain[21], namun peran pembentukan undang-undang tetap harus berada di tangan parlemen/legislatif.

Harus disadari oleh pembentuk undang-undang Lembaga Kepresidenan (Pemerintah dan DPR), hubungan parlemen/legislatif dan eksekutif dalam banyak kewenangan menimbulkan persaingan. Bahkan juga terjadi persaingan antara hubungan eksekutif dan dua lembaga legislatif meskipun dalam sistem bicameral. James A Thurber menjelaskan mengenai hal tersebut selengkapnya sebagai berikut:

The framers of the Constitution deliberately fragmented power between the national government and the states (federalism) and among the executive, legislative, and judicial branches (separation of powers).16 They also divided legislative powers by creating two coequal houses, a bicameral Congress with different constituencies, which further magnifies rivalry and conflict. Although divided, Congress was designed to be independent and powerful, able to check the power of the executive and to be directly linked with the people through popular, periodic elections.[22]

Hubungan yang dapat menimbulkan persaingan itu perlu dipahami dengan baik dan kemudian dimaktubkan dalam undang-undang. Misalnya, dalam hubungan pembentukan undang-undang sebaiknya kekuasaan untuk menentukan undang-undang yang perlu diberlakukan diserahkan kewenangannya sepenuhnya kepada DPR dan DPD. Posisi Presiden bisa memveto rancangan undang-undang bermasalah, namun kemudian DPR dan DPD diberikan pula kewenangan untuk mengabaikan veto itu dengan mekanisme kesepakatan mayoritas tertentu di parlemen untuk memberlakukan rancangan undang-undang tersebut.

Hubungan DPR dan DPD dengan Presiden merupakan hubungan yang panjang. Misalnya, perlu juga dibicarakan hubungan terkait impeachment, penentuan penentuan pejabat eksekutif, dan lain-lain. Namun makalah ini hanya bertugas memberikan gambaran umum terkait konteks hubungan parlemen dan eksekutif.

 A.d. 4. Presiden dan lembaga/badan hukum lain

Dalam konteks hubungan presiden dan badan-badan kekuasaan kehakiman, Presiden harus diberi kekuasaan yang lebih besar. Kesalahan kita adalah untuk badan-badan kekuasaan kehakiman diserahkan pemilihan anggotanya kepada DPR. Akibatnya terjadilah tawar-menawar politik antara partai di parlemen yang sangat beragam.

Padahal mestinya untuk menentukan calon harus diberikan kepada Presiden yang kemudian disetujui oleh parlemen (baca: DPR dan DPD). Baik dari penentuan hakim MA dan MK, komisioner KY, KPK, Komas HAM, dan lain-lain (termasuk KPU). Tugas DPR hanyalah menyetujui tapi tidak melakukan seleksi. Hal itu berkaitan dengan paham bahwa kegagalan proses penyelenggaran negara termasuk penegakkan hukum terpusat pertanggung jawabannya kepada sosok Presiden. Itu sebabnya memberikan kewenangan kepada DPR untuk melakukan seleksi merupakan kealpaan fatal.

A.d. 5.Presiden dan Wakil PResiden

Hubungan Presiden dan wakilnya merupakan permasalahan “luar biasa” dalam konteks ketatanegaran Indonesia. Persaingan ketat antara SBY dan wakilnya Jusuf Kalla memberikan gambaran bahwa koalisi pemerintahan dapat menyebabkan kerusakan pelaksaaan pemerintahan. Namun di sisi lain jabatan Presiden acapkali dipertanyakan karena acapkali kurang berfungsi maksimal dalam “membantu Presiden”. Misalnya, Wapres Thomas Marshall (untuk Presiden Amerika Woodrow Wilson) pernah tidak hadir dalam rapat kabinet karena merasa tidak didengarkan pendapatnya.[23] Ungkapan Marshall yang menarik adalah: “Mungkin Wakil Presiden adalah seorang negarawan yang baik, tetapi Ia tidak mungkin menjadi wakil Presiden yang baik karena jabatannya bukanlah sesuatu yang penting”.[24]

Hubungan tak harmonis antara Presiden dan Wapres sudah menjadi catatan sejarah dalam sistem Presidensial. Bahkan Presiden Amerika pertama Geroge Washington dan Wapres John Adams memiliki hubungan yang “buruk”. Bahkan Presiden Washington “jarang” mengajak Wapresnya itu untuk berdiskusi.[25] Namun pada masa Wakil Presiden Alber A Gore (Presiden Amerika Bill Clinton), posisi Wapres mendapatkan ruang yang lebih baik dibandingkan para Wapres pendahulunya. Al Gore berperan selain sebagai penasehat Presiden dalam hal kebijakan luar negeri, tetapi Wapres juga memiliki posisi penting dalam pelbagai isu dalam negeri, seperti: penata-ulangan pemerintahan, lingkungan, dan teknologi informasi.[26]

Dalam banyak catatan sejarah Indonesia, hubungan Presiden dan Wapres mengalami “romantisme yang turun-naik”. Kadangkala harmonis, namun dilain periode bisa berseberangan luar biasa. Misalnya, pada masa Presiden Sukarno dan Wapres Moh Hatta, perpecahan diantara keduanya sudah menjadi rahasia umum. Dengan “ideology” berbeda, kedua pimpinan tersebut sering berseberangan pendapat. Ujungnya, Wapres Hatta mengundurkan diri. Pada masa era Presiden Soeharto, hubungan kepala negara dan Wapres hampir tak terdera isu perpecahan karena Presiden memilih “tangan kanan” utamanya menjadi pendamping. Pada masa Presiden Abdurrahman Wahid yang ringkas, Wapres Megawati dianggap “mendulang” posisi yang menguntungkan dengan membiarkan serangan kritik kepada Presiden. Paling fenomenal tentu saja hubungan Presiden SBY dan Wapres Jusuf Kalla, keduanya acapkali terlibat saling sindir di media publik.

Pasang surut hubungan Presiden dan Wapres tersebut menarik untuk dicermati dalam kajian terhadap RUU Lembaga Kepresidenan. Harus dipahami relasi antara kedua pimpinan tersebut tidak saja bergantung kepada gaya kepemimpinan Presiden tetapi juga penentuan “ada dimana posisi Presiden” dalam ketatanegaraan kita. Wapres itu sebuah penasehat atau hanya jabatan “ban cadangan” yang suatu waktu dipersiapkan mengganti tugas Presiden apabila ada permasalahan. Kepastian itu penting agar “perpecahan antara Presiden dan Wapres” tidak terjadi.

Untuk menghindari terjadinya persaingan antara Presiden dan Wapres dan kebutuhan partai untuk berkoalisi maka ada baiknya ditentukan bahwa Wapres berasal dari satu partai. Hal itu menghindari dua matahari yang tidak bermanfaat bagi pelaksanaan pemerintahan. Tentu saja pengaturan mengenai ini tidak saja diatur dalam UU Lemabaga Kepresidenan tetapi juga pada UU Pemilu Presiden dan Wapres.

Masalah besar timbul karena dalam koalisi Pemilu seringkali partai koalisi bermufakat untuk membagi pencalonan Presiden dan Wapres antra kader partai mereka. Karena partai-partai Tanah Air didominasi kepentingan sesat, ketika jabatan diperoleh perpecahan antara Presiden dan Wapres tak terhindarkan.

Penutup

Makalah ini merupakan gambaran umum terkait rencana pembentukan UU Lembaga Kepresidenan. Tentu saja diharapkan undang-undang tersebut “mengentalkan” nuansa sistem pemerintahan Presidensial. Jangan sampai kehadiran undang-undang tersebut malah membuat sistem “kunci” menjadi rusak.

 

Daftar Pustaka

Buku:

Alan Siaroff, Comparative European Party Systems, An Analysis of Parliamentary Election Since 1945, Garland Publishing Inc, New York and London, 2000.

Christopher J Kam, Party Discipline and Parliamentray Politics, Cambridge University Press, New York, 2009.

James A Thurber, Rivals for Power, Presidential-Congressional Relations, Rowman and Littlefield Publisher. Inc, Maryland, 2009.

K C Wheare, Konstitusi-konstitusi Modern, Pustaka Eureka, Surabaya, 2005.

L Edward Purcell, Vice Presidents, A Biographical Dictionary, Fourth Edition, Facts on File, 2010.

Mark Tushnet, Weak Courts, Strong Rights, Judicial Review and Social Welfare Rights in Comparative Constitutional Law, Princeton University Press, Princeton and Oxford, New Jersey, 2008.

Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Djilid Pertama, Tanpa Penerbit, 1959.

Mariana Llanos dan Leiv Marsteintredet, Presidential Breakdown in Latin America, Causes and Outcomes of Executive Instability in Developing Democracies, Palgrave macmillan, New York, 2010.

Robert Elgie dan Sophia Moestrup, Semi-presidentialism Outside Europe, A Comparative Study, Roudledge, New York, 2007.

Stephen Buckley, The Prime Minister and Cabinet, Edinburgh University Press, Edinburgh, 2006.

Sam Wellman, Your Government: How it works the Cabinet, Chelsea House Publisher, United States of America, 2001.

Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2010.

Stephen F Hayes, Cheney, the Untold Story of America’s Most Powerful and Controversial Vice President, HarperCollins e-books, Tanpa Tahun Terbit.

Thomas Poguntke dan Paul Webb, The Presidentialization of Politics, A Comparative Study of Modern Democracies, Oxford University Press, New York.

Tim Penyusun Sekretariat Mahkamah Konstitusi, Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku IV: Kekuasaan Pemerintahan Negara, Jilid 2, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008.

Sumber lain:

feriamsari.wordpress.com

Richard E Neustadt, Ringkasan Kajian terhadapat buku Neustadt yang berujudul: Presidential Power, Macmillan Publishing Company, New York, 1960, dapat diunduh: http://acad.fcps.org/ss/puch/apps/readings/neustadt.pdf

Robert Y Shapiro, etc (edt), Presidential Power, Forging the Presidency for the Twenty-First Century, Columbia University Press, New York, 2000.

Feri Amsari, Media Indonesia, Rapuhnya Demokrat, Runtuhnya Sistem Pemerintahan Presidensial, 20 Februari 2013.


[1]               Makalah disampaikan pada Seminar RUU Lembaga Kepresidenan, Kamis, 11 April 2012, di Convention Hall Universitas Andalas,

[2]               Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Djilid Pertama, Tanpa Penerbit, 1959, hlm. 232 dan hlm. 309.

[3]               K C Wheare, Konstitusi-konstitusi Modern, Pustaka Eureka, Surabaya, 2005, hlm.

[4]               Tim Penyusun Sekretariat Mahkamah Konstitusi, Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku IV: Kekuasaan Pemerintahan Negara, Jilid 2, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008, hlm. 34.

[5]               Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2010, hlm. 28.

[6]               Thomas Poguntke dan Paul Webb, The Presidentialization of Politics, A Comparative Study of Modern Democracies, Oxford University Press, New York, hlm. 6.

[7]               Baca pada: feriamsari.wordpress.com

[8]               Robert Elgie dan Sophia Moestrup, Semi-presidentialism Outside Europe, A Comparative Study, Roudledge, New York, 2007, hlm. 2.

[9]               Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2010, hlm. 24.

[10]             Richard E Neustadt, Ringkasan Kajian terhadapat buku Neustadt yang berujudul: Presidential Power, Macmillan Publishing Company, New York, 1960, dapat diunduh: http://acad.fcps.org/ss/puch/apps/readings/neustadt.pdf

[11]             Ibid.

[12]             Robert Y Shapiro, etc (edt), Presidential Power, Forging the Presidency for the Twenty-First Century, Columbia University Press, New York, 2000, hlm. 9.

[13]             Ibid, hlm. 10.

[14]             Mariana Llanos dan Leiv Marsteintredet, Presidential Breakdown in Latin America, Causes and Outcomes of Executive Instability in Developing Democracies, Palgrave macmillan, New York, 2010, hlm. 6.

[15]             Tulisan pada subjudul Ad.1. Partai Politik ini secara garis besar telah pernah dimuat dalam; Feri Amsari, Media Indonesia, Rapuhnya Demokrat, Runtuhnya Sistem Pemerintahan Presidensial, 20 Februari 2013.

[16]             Christopher J Kam, Party Discipline and Parliamentray Politics, Cambridge University Press, New York, 2009, hlm 38.

[17]             Alan Siaroff, Comparative European Party Systems, An Analysis of Parliamentary Election Since 1945, Garland Publishing Inc, New York and London, 2000, hlm. 103.

[18]             Stephen Buckley, The Prime Minister and Cabinet, Edinburgh University Press, Edinburgh, 2006, hlm. 26.

[19]             Sam Wellman, Your Government: How it works the Cabinet, Chelsea House Publisher, United States of America, 2001, hlm. 11-12.

[20]             Ibid, hlm. 11.

[21]             Mark Tushnet, Weak Courts, Strong Rights, Judicial Review and Social Welfare Rights in Comparative Constitutional Law, Princeton University Press, Princeton and Oxford, New Jersey, 2008, hlm. 80

[22]             James A Thurber, Rivals for Power, Presidential-Congressional Relations, Rowman and Littlefield Publisher. Inc, Maryland, 2009, hlm. 11.

[23]             Stephen F Hayes, Cheney, the Untold Story of America’s Most Powerful and Controversial Vice President, HarperCollins e-books, Tanpa Tahun Terbit, hlm.1.

[24]             Ibid.

[25]             L Edward Purcell, Vice Presidents, A Biographical Dictionary, Fourth Edition, Facts on File, 2010, hlm. 6.

[26]             Ibid, hlm. 427.