KORAN TEMPO, Rabu, 1 Mei 2013

Oleh Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara dan Peneliti Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas

Partai politik telah menjadi “lintah” penghisap uang rakyat. Melalui kadernya di parlemen, uang rakyat mengalir deras ke brangkas partai.

Dugaan itu dikuatkan dengan pelbagai kasus yang membelit kader partai. Kasus korupsi para kader partai itu berkelindan dengan hasrat partai mencari dana untuk menggerakan roda organisasi. Banyak kasus yang menguatkan asumsi tersebut.

Kasus aliran dana bail out Bank Century, Proyek Pusat Olahraga Hambalang, dan Proyek Import Sapi diduga menjadi bancakan partai terhadap kas negara. Leonado Morlino menduga memang demikianlah kejahatan partai. “Dana hitam” mengalir dengan banyak cara kepada partai politik (Larry Diamond; Political Parties and Democracy; 2001, hlm 113).

Modus korupsi yang melibatkan partai politik umumnya dilakukan dengan “mengelola” kader yang duduk di parlemen dan eksekutif, baik di tingkat pusat dan daerah. Melalui pengaruhnya, pimpinan partai dapat memerintahkan kadernya yang sedang berkuasa untuk menyimpangkan kewenangan agar uang negara digunakan kegiatan partai.

Kasus terbaru terjadi di Sumatera Barat. Sebuah surat dari Dewan Pimpinan Pusat Partai Keadilan Sejahtera (DPP-PKS) yang ditujukan kepada Gubernur (yang merupakan kader PKS) untuk membantu Safari Dakwah partai berhaluan nasionalis-agamais itu. Surat itu intinya meminta Gubernur menganggarkan dana bantuan sosial (bansos) melalui Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) agar proses dakwah (baca: kampanye) berjalan lancar. Gubernur kemudian menyetujui anggaran dana bansos sebesar 1,9 Milyar rupiah untuk PKS itu. Meskipun kasus tersebut masih dalam proses penyelidikan, namun dugaan bahwa uang negara acapkali dianggarkan untuk partai menjadi sulit terbantahkan.

Modus mencuri uang rakyat itu tak hanya ulah partai berkuasa saja, kuat dugaan hampir seluruh partai di parlemen melakukan kejahatan serupa. Ruang untuk melakukan pencurian itu bahkan dilegalkan melalui undang-undang yang dibentuk DPR. Misalnya, dalam Pasal 19 ayat (3) dan ayat (5) UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, DPR diberikan kewenangan untuk menentukan pengelolaan proyek negara dari hulu hingga hilir. Akibatnya, kader-kader partai “nakal” leluasa untuk menetapkan jenis proyek dan perusahaan yang dapat menerima tender dari negara.

Kekuatan itu menciptakan transaksi antara kader partai politik di parlemen dengan perusahaan yang mengharapkan tender besar. Bukan tidak mungkin, ketentuan itu menyebabkan kader partai meminta upah dari “jerih-payahnya” menentukan pemenang tender sehingga aliran dana ke partai politik menjadi terbantu. Di titik itulah, korupsi mengatas-namakan undang-undang terjadi. Tak ayal kader-kader partai seperti Nazaruddin, Wa Ode Nurhayati, dan Lutfhi Hasan Ishaq terjerumus ke dalam kasus-kasus korupsi yang didasari penyimpangan kewenangan tersebut.

Untuk itu, sebelum partai melalui kadernya di parlemen semakin beringas merampas uang rakyat, maka perlu dirancang sebuah sanksi bagi partai yang mengelola kadernya melakukan korupsi. Salah satu gagasan menarik adalah pembubaran partai pelaku “korupsi” di Mahkamah Konstitusi.

Pemohon pembubaran partai

Upaya memohonkan pembubaran partai politik yang terlibat korupsi ke Mahkamah Konstitusi (MK) sulit terjadi. Hal itu disebabkan terbatasnya Pemohon yang dapat mengajukan perkara pembubaran partai politik berdasarkan ketentuan undang-undang. Pasal 68 ayat (1) UU Nomor 24 Tahun 2003 jo UU Nomor 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi membatasi Pemohon yang dapat mengajukan pembubaran partai adalah Pemerintah.

Ketentuan itu, tentu saja, membuat partai politik yang kegiatannya bertentangan dengan semangat konstitusi sulit dibubarkan. Terdapat dua hal yang menyebabkan permohonan pembubaran partai menjadi sulit dilakukan oleh pemerintahan Presiden SBY. Pertama, pemerintahan SBY terbelenggu dengan pelbagai kepentingan koalisi partai. Koalisi itu membuat SBY terikat utang-budi kepada partai-partai yang “mendorongnya” untuk dapat duduk di kursi kekuasaan. Sehingga utang budi tersebut membuat SBY tak mampu bertindak tegas kepada partai koalisi yang terlibat kegiatan mengorupsi uang rakyat.

Ketidaktegasan itu menciptakan Presiden peragu (jika kata “lemah” tak tepat) dalam menindak partai bermasalah. Alan Siaroff menyebutkan bahwa Presiden yang lemah akan menyebabkan kekuasaannya menjadi terbatas dan berakibat kegagalan dalam menjalankan roda negara (Comparative European Party Systems; 2000, hlm. 10). Ujungnya, Presiden tidak akan pernah menggunakan kewenangannya untuk membubarkan partai politik yang terlibat korupsi.

(more…)


Makalah disampaikan pada Seminar RUU Lembaga Kepresidenan, Kamis, 11 April 2012, di Convention Hall Universitas Andalas

Oleh: Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Andalas

Latar belakang

Sistem pemerintahan presidensial lahir dari penolakan terhadap sistem yang digunakan negara penjajah dan penolakan terhadap dominasi raja-raja. Mulanya, Amerika sebagai negara yang dijajah Inggris menolak mengikuti sistem yang dianut oleh penjajahnya tersebut. Fakta itu juga dialami Indonesia yang melepaskan diri dari cengkeraman kolonial Belanda.

Meskipun dalam perdebatan yang terjadi dalam rapat-rapat Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK) terjadi cara pandang berbeda mengenai bentuk negara: monarki atau republik, namun perdebatan itu berakhir, para pendiri bangsa sepakat untuk memilih Indonesia menjadi sebuah negara republik. Pilihan itu tentu saja memengaruhi sistem pemerintahan seperti apa yang dianut di Tanah Air. Para penyusun UUD 1945 menentukan sistem pemerintahan yang akan dibentuk. Menurut Muh Yamin dan Supomo, presiden merupakan kepala negara yang mengendalikan dan akan menjunjung kedaulatan negara republik Indonesia keluar dan kedalam.[2]

Sistem pemerintahan presidensial tersebut mengalami perubahan yang luar biasa dalam pelbagai periode pemerintahan. Misalnya, terjadi pengaburan sistem sepanjang masa berkuasanya Presiden Sukarno dan Presiden Soeharto. Pelbagai peristiwa politik penting telah menyebabkan terjadinya perubahan cita rasa sistem pemerintahan presidensial, baik melalui “pergolakan” politik maupun melalui konstitusi baru: Konstitusi Republik Indonesia Serikat dan UUD Sementara 1950.

Kondisi yang sama terjadi pada masa panjang pemerintahan Presiden Soeharto. Selama 32 tahun pemerintahan Soeharto, Presiden telah berganti menjadi sangat “powerful” dan cenderung dianggap sebagai otoriter. Itu sebabnya Ismail Suny menyebut telah terjadi pergeseran kekuasaan eksekutif. Kondisi demikian menyebabkan telah terjadinya perubahan konstitusi yang disebabkan kekuatan-kekuatan politik tertentu sebagaimana dikemukakan KC Wheare.[3] Ketika perubahan itu terjadi, pada dasarnya sistem pemerintahan telah mengalami perubahan yang signifikan.

Dalam naskah perubahan UUD 1945, pelbagai ruang kealpaan praktik sistem pemerintahan presidensial yang berada di dalam konstitusi hendak diperbaiki. Peluang disalahgunakannya kekuasaan presiden diharapkan akan dapat ditutupi dalam ketentuan pasal-pasal baru UUD 1945. Misalnya, ketika Presiden Abdurahman Wahid membubarkan dua departemen yang menciptakan kehebohan, sebagian kalangan menyadari kewenangan Presiden menentukan “isi” kabinet bisa berbahaya.[4] Berbahaya ketika Presiden tidak memahami departemen mana saja yang memiliki resiko ketika dibubarkan. Sayangnya, upaya pembatasan kekuasaan, terkait pembubaran departemen tersebut, tidak terjadi dalam perubahan UUD 1945. Akan tetapi, ide membatasi kekuasaan Presiden dalam pembubaran department itu dapat dipenuhi dalam ketentuan UU Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara. UU Kementerian Negara menentukan bahwa terdapat kementerian-kementerian tertentu yang tidak diperkenankan untuk dibubarkan.

Ketentuan di dalam UU Kementerian Negara itu memperlihatkan bahwa kewenangan Presiden dapat ditambah atau dikurangi melalui sebuah produk perundang-undangan. Namun “penyusupan” pelbagai norma yang digagas dalam perubahan UUD 1945 kedalam UU akan menjadi masalah apabila para perancang UU tidak memiliki dasar berpikir mengenai konsepsi sistem presidensial yang selayaknya. Bukan tidak mungkin, UU yang dihasilkan akan menyebabkan terjadinya penyimpangan-penyimpangan dalam sistem presidensial. Yang terjadi adalah sistem presidensial akan semakin “hambar”. Akibatnya kehadiran UU Lembaga Kepresidenan penting dicermati lebih dalam.

Gagasan sistem presidensial

Dalam praktek, terdapat tiga diklasifikasi sistem pemerintahan yang dikemukakan pakar berdasarkan fakta empirik ketatanegaraan dunia. Ketiga sistem pemerintahan tersebut adalah: (1) sistem pemerintahan presidensial; (2) sistem pemerintahan parlementer; dan (3) sistem pemerintahan campuran.

(more…)


Kompas, Kamis, 4 April 2013

Oleh Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara dan Peneliti Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas; Anggota Koalisi Selamatkan MK

 

Kehendak politik DPR bisa menyusup melalui seleksi hakim Mahkamah Konstitusi (MK). Kuat dugaan, para politisi Senayan menginginkan agar “kuda troya politik” bisa diletakan dalam jantung pertahanan MK.

Bagi para politisi, kewenangan MK sebagai pelindung konstitusi menjadi penting untuk dipengaruhi. DPR tentu tidak ingin terus dipermalukan dalam persidangan MK. Selama ini tak berbilang undang-undang tak berkualitas buatan DPR dibatalkan MK. Melalui putusan MK itu, transaksi politik ketentuan perundang-undangan seringkali dibongkar ke permukaan.

Bahkan melalui kewenangan perselisihan hasil Pemilu (PHPU), MK dapat mengadili kecurangan penyelenggaraan Pemilu. MK dapat membatalkan keputusan Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang memenangkan kandidat atau partai politik tertentu. Akibatnya putusan MK akan memengaruhi jumlah kursi dan tingkat keterpilihan di legislatif dan eksekutif. Kewenangan MK itu tentu tidak membuat para politisi “duduk” nyaman dalam menyambut tahun Pemilu 2014.

Melihat kewenangan MK yang besar dalam menata demokrasi, taktik menyusupkan “kuda troya” bisa terjadi dalam seleksi Hakim MK pada Senin (4/3) lalu. Ruang itu terbuka lebar karena DPR dan Presiden memiliki kewenangan menempatkan “orang-orangnya” di MK. Suatu saat, bukan tidak mungkin, MK akan dipenuhi “perwakilan para politisi” dari DPR dan Presiden. Ketika itu, putusan MK akan dipandang tak merdeka dari campur tangan politik.

Merdeka dari politik

Teori konstitusi modern menghendaki lembaga kekuasaan kehakiman merdeka dari campur-tangan lembaga negara lainnya. Cita yang sama termaktub dalam Pasal 24 UUD 1945 yang menghendaki Mahkamah Agung (MA) dan MK tidak tersentuh “tangan-tangan politik”.

Namun DPR “bermain kasar”, menggunakan ketentuan UU Nomor 24 Tahun 2003 jo UU Nomor 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi, DPR diberikan kewenangan memilih Hakim MK. Padahal ketentuan yang lebih tinggi, yaitu: Pasal 24C ayat (3) UUD 1945, hanya menentukan Hakim MK dapat “diajukkan” oleh Mahkamah Agung (MA), DPR, dan Presiden. Kata “diajukkan” tidak mesti dimaknai dengan “memilih”. Apabila dimaknai memilih, maka terjadilah campur tangan ketiga lembaga negara lain (MA, DPR, dan Presiden) tersebut ke dalam tubuh MK.

Padahal menurut Tom Ginsburg (Judicial Appointment and Judicial Independent; 2009), kemerdekaan kekuasaan kehakiman itu dilihat dari tiga kemerdekaan, yaitu: (1) kemerdekaan hakim dari kekuasaan lembaga negara lain dan para politisi; (2) merdeka dari ideologi atau tekanan politik tertentu; (3) kemerdekaan individu hakim dari superioritas cabang kekuasaan kehakiman lainnya.

Dengan menggunakan pendapat Ginsburg, teranglah bahwa proses seleksi Hakim MK tidak akan menghasilkan kekuasaan kehakiman yang merdeka dari kepentingan politik dan cabang kekuasaan negara lainnya. Sehingga, apabila “kuda troya politik” merusak MK dari dalam maka  berujung kepada hilangnya kewibawaan putusan MK. Wajar kemudian banyak pencari keadilan yang mulai tidak mematuhi putusan sang pelindung konstitusi.

Menyelamatkan MK

MK tidak bisa dibiarkan terus disusupi banyak kepentingan. Penyelamatan terhadap MK perlu dilakukan. Meskipun publik harus mengakui dalam dua periode kepemimpinan Ketua MK (Jimly Asshiddiqie dan Mahfud MD) banyak tatanan konstitusi yang terlindungi, namun bukan tidak mungkin kewibaan MK akan terkikis apabila pola seleksi hakim seperti saat ini dipertahankan.

Setidaknya terdapat dua metode seleksi untuk hakim MK. Pertama, proses seleksi dilakukan oleh cabang kekuasaan independen, yaitu: Komisi Yudisial (KY). Hasil seleksi KY kemudian akan diserahkan kepada DPR dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai perwakilan rakyat. DPR dan DPD tidak lagi melakukan fit and proper test sebagaimana jamak dilakukan DPR selama ini. Parlemen (baca: DPR dan DPD) hanya menyatakan persetujuan (approval) atau tidak setuju terhadap calon yang diserahkan KY. Bergabungnya dua/lebih lembaga negara dalam proses seleksi Hakim MK itu oleh Ginsburg disebut sebagai cooperative appointment. (Tom Ginsburg, Judicial Review in New Democracies, Constitutional Court in Asian Cases; 2003; hlm. 43-44).

Pelibatan KY, sebagai lembaga independen, dalam pemilihan Hakim MK menjadi penting untuk menjauhkan tangan-tangan politik menyentuh MK. Meskipun UUD 1945 membatasi kewenangan KY, Hakim MK dapat memberikan tafsir berbeda terhadap kewenangan KY demi menguatkan demokrasi.

Metode kedua seleksi Hakim MK dapat dimulai dari MA, DPR, dan Presiden terlebih dulu. Setelah ketiga lembaga tersebut mengajukan calon-calonnya, maka KY yang akan melakukan seleksi kepatutan dan kelayakan (fit and proper test) dan memilih kandidat Hakim MK. Agar tidak terjadi perdebatan konstitusional, maka kandidat pilihan KY tersebut diserahkan kepada MA, DPR, dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan.

Dua metode seleksi Hakim MK tersebut setidak-tidaknya akan menjauhkan MK dari kemungkinan menyusupnya kuda troya politik. Jika metode seleksi saat ini dipertahankan, patut diduga DPR dan Presiden memang ingin menyusupkan “sekutunya” ke tubuh MK. Ibarat pasukan Akhaia yang mengirimkan patung kuda berisi prajurit penyusup ke dalam Kota Troya, DPR dan Presiden ingin menghancurkan MK dari dalam. Jika MK “dikalahkan” oleh kekuatan politik, perlindungan hak-hak konstitusional kita pun menjadi redup.


Koran Tempo, Kamis, 4 April 2013

Oleh Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara dan Peneliti Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas

 

Presiden hendak menahkodai “dua kapal” sekaligus. Selain sebagai nahkoda negara, Presiden SBY juga “nekad” menjadi Ketua Umum Partai Demokrat.

Sebagai kapal, negara dan Partai Demokrat merupakan armada yang reyot dan rusak. Sedangkan sebagai nahkoda, SBY dianggap tak cukup tangguh untuk menerjang pelbagai badai politik ketatanegaraan. Padahal, kapal dan Sang Nahkoda itu harus mengarungi “lautan demokrasi politik 2014” yang penuh gejolak.

Beratnya medan yang diarungi membuat pilihan SBY untuk memimpin partai dan negara secara bersamaan adalah pilihan sulit dan tak masuk akal. Apalagi jamak dipahami, negara dan partai memiliki tujuan yang berbeda. Negara bertujuan untuk menciptakan “kebahagian” bagi seluruh warga negara, sedangkan partai didirikan untuk memerjuangkan kesejahteraan kader. Kedua tujuan itu merupakan “dermaga” yang membuat dua kapal SBY kesulitan untuk berlabuh.

Selain mempersulit SBY, pilihan tersebut juga membuat Presiden melanggar konstitusi. Pelanggaran konstitusi tersebut bisa “memancing perdebatan” terhadap eksistensi pemerintahan SBY. Bukan tak mungkin, pelanggaran tersebut malah menjadi permulaan dari gejolak kudeta yang selama ini ditakutkan Presiden.

Menentang sistem presidensial

Pilihan SBY memimpin partai dan negara bertentangan dengan “rasa” sistem pemerintahan yang digagas para pendiri Indonesia. Pembentuk UUD 1945 dan pelaku perubahan konstitusi memilih sistem pemerintahan presidensial sebagai pola kekuasaan eksekutif.

Dalam catatan Ludger Helms, presiden memang dirancang untuk tidak memimpin partai politik mayoritas di parlemen (Ludger Helms, Presidents, Prime Ministers, and Chancellors, Executive Leadership in Western Democracies, 2005, hlm. 127-160).  Itu sebabnya Manuel L Quezon (1878-1944) “berfatwa” hubungan presiden dengan partai berakhir ketika hubungan dengan negara (baca: masa tugas Presiden) dimulai. Artinya, seorang politisi yang menjadi Presiden bukan lagi milik partai tetapi milik bangsa dan negara. Untuk mempertegas ajaran itu, Presiden tidak diperbolehkan menjadi pengurus apalagi menjadi ketua partai.

Pilihan SBY itu malah umumnya dipraktikan pada pelbagai negara yang menganut sistem pemerintahan parlementer. Menurut Jose Antonio Cheibub, eksekutif (baca: Perdana Menteri) memang dirancang berasal dari ketua partai yang memenangi kursi mayoritas di parlemen (Jose Antonio Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy, 2007, hlm. 116). Sehingga seorang politisi yang hendak menjadi pimpinan pemerintahan harus berupaya memimpin partainya memenangi kursi parlemen terlebih dulu. Bahkan menurut Thomas Poguntke, ciri sistem pemerintahan parlementer di Jerman tergambar dari kemampuan seorang Kanselir -semacam Perdana Menteri- dalam mengontrol partai terkemuka (Thomas Poguntke dan Paul Webb, The Presidentialization of Politics, A Comparative Study of Modern Democracies, hlm. 64). Sistem yang hampir serupa juga diterapkan Belanda pada masa kolonial hingga sekarang.

Dari gambaran itu, sulit dibantah jika ada dugaan bahwa SBY telah melakukan perubahan yang luar biasa dalam sistem pemerintahan. Dari semula yang bergaya presidensial karya pendiri bangsa, beralih menjadi “beraroma” parlementer yang dianut kolonial Belanda. Pelanggaran yang sama juga pernah dilakukan pemerintahan Presiden Megawati Soekarno Putri yang merangkap menjadi ketua partai.

Praktik Presiden sebagai ketua partai itu merupakan pelanggaran konstitusi. Meski tidak terdapat ketentuan eksplisit pada UUD 1945 yang melarang Presiden menjadi ketua partai, bukan berarti pengabaian terhadap kesepakatan pembentuk UUD 1945 dan pelaku perubahan konstitusi dapat dilakukan. Kesepakatan para pembentuk konstitusi itu merupakan konstitusi tidak tertulis yang menjadi “jiwa” dari UUD 1945. Menyimpangkan “jiwa” konstitusi merupakan sebuah pelanggaran konstitusi berat yang bisa berakibat fatal bagi pemerintahan SBY.

Miskin kader

Peristiwa Presiden memimpin partai berkaitan erat dengan gagalnya model kepartaian di Tanah Air. Semenjak reformasi, partai non-kader terlalu mendominasi kehidupan ketatanegaraan. Padahal partai non-kader  hanya mengandalkan figur tertentu yang berakibat lahirnya politik dinasti. Partai jenis ini cenderung menjadikan kedekatan emosional sebagai “jalan” bagi kader untuk terlibat dalam kepengurusan partai dibandingkan kemampuan kader mengelola partai.

Dalam konteks Partai Demokrat, politik dinasti menyebabkan partai penguasa itu menjadi miskin kader. Sulit bagi Demokrat menemukan figur yang “sekuat” SBY. Semua kader merasa bergantung kepada SBY untuk menyelamatkan partai dari perpecahan. Akibatnya, SBY menjadi sangat “superior”. Padahal tak pernah ada nahkoda yang mampu berlayar dengan dua kapal sekaligus. Jangan sampai upaya Presiden menyelamatkan kapal partai malah membuat kapal negara karam. Jika itu terjadi, bukan tak mungkin keributan kudeta akan berulang dan lebih kuat.


Koran Tempo, Rabu, 27 Maret 2013

Oleh Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara dan Peneliti Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas

 Badan Anggaran (Banggar) DPR acapkali “bermain mata”. Dugaan itu menguat ketika “aroma keterlibatan” anggota Banggar DPR dalam pelbagai kasus korupsi mulai tercium.

Bahkan dari dua ribu “transaksi hitam” di gedung parlemen, Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) menyebutkan bahwa rekening anggota Banggar paling mencurigakan. Pelbagai fakta persidangan juga menguatkan dugaan “bisnis kotor parlemen” dikelola oleh Banggar.

Misalnya, dalam kesaksian mantan anggota Banggar Wa Ode Nurhayati, terpidana korupsi dana penyesuaian infrastruktur daerah (DPID), disebutkan bahwa kejahatannya melibatkan banyak anggota Banggar lainnya. Pada kasus Hambalang dan Wisma Atlet, Nazaruddin juga “memastikan” terdapatnya keterlibatan anggota Banggar dalam “main-mata” dana pengembangan fasilitas olahraga tersebut. Keterangan Nazaruddin mengenai keterlibatan Banggar dikuatkan melalui fakta-fakta persidangan kasus korupsi Angelina Sondakh.

Aroma yang sama juga dapat dicium dari praktik korupsi pengadaan Al-Qur’an dan Komputer di Kemeterian Agama. Kesaksian Tersangka Fadh el Fouz menerangkan bahwa anggota Banggar memainkan peran penentu terjadinya transaksi hitam. Jika disimak lebih jeli, perkara anggota Banggar di Komisi Pemberantasan korupsi (KPK) selalu berkaitan dengan pengelolaan fungsi anggaran di parlemen.

Membubarkan Banggar

Selain faktor serakah, kesempatan anggota Banggar menyimpangkan uang rakyat terjadi karena “ruang” yang diberikan undang-undang. Melalui beberapa ketentuan, misalnya: Pasal 107 UU MPR, DPR, DPD, dan DPRD (MD3) dan Pasal 15 ayat (3) dan ayat (5) UU Keuangan Negara, Banggar DPR dapat mengelola permainan anggaran dari hulu (anggaran makro) hingga hilir (anggaran mikro) anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Kewenangan sangat besar itu menciptakan godaan bagi anggota Banggar untuk melakukan praktik penyimpangan anggaran.

Praktik penyimpangan anggaran oleh Banggar menunjukan bahwa pencurian uang rakyat dilandasi fungsi kelembagaan DPR. Ketiga fungsi; pembentukan undang-undang (legislasi), pengawasan, dan anggaran, telah dijadikan alat mempermudah praktik korupsi di Banggar. Ketiga fungsi yang terlalu besar itu membuat parlemen yang korup dilindungi undang-undang. Wajar saja apabila Lord Acton mengkhawatirkan kekuasaan absolut pastilah menyimpang. Untuk mengatasi penyimpangan itu maka fungsi absolut DPR (baca: melalui Banggar) harus dibatasi. Menurut Donald S Lutz, pembatasan itu didasari kepada pemisahan fungsi dari lembaga dan penyelenggara negara (Donald S Lutz, Principles of Constitutional Design, Cambridge University Press, 2006, hlm. 112).

Salah satu upaya untuk membatasi “dominasi” DPR dalam politik anggaran adalah dengan membubarkan Banggar. Itu sebabnya, upaya kelompok masyarakat tertentu untuk menyelamatkan uang rakyat dengan menggugat penghapusan Banggar ke Mahkamah Konstitusi (MK) patut diapresiasi.

Penyelamatan demokrasi

Setidaknya terdapat dua alasan penting kenapa penghapusan Banggar DPR berkaitan dengan penyelamatan demokrasi. Pertama, pencurian uang rakyat yang melibatkan anggota Banggar DPR telah menciptakan demokrasi tak sehat. Tak bisa dipungkiri, partai politik peserta Pemilu acapkali “memaksa” kadernya melakukan pelbagai cara agar brangkas partai “melimpah”. Leonardo Morlino menjelaskan bahwa memang partai melakukan pelbagai cara untuk merampok uang rakyat dalam sistem demokrasi yang rusak (Larry Diamond, Political Parties and Democracy, 2001, hlm. 113).

Ketika pencurian uang rakyat melalui Banggar itu mengalir kepada partai politik peserta Pemilu, maka proses demokrasi hanya akan menghasilkan wakil rakyat tidak berintegritas. Dengan membubarkan Banggar, “sumber mata air” partai politik akan terhenti. Jika partai ingin bertahan maka partai akan melakukan pencarian sumber dengan cara-cara “halal”. Seperti di Amerika, partai politik tak hanya berharap sumbangan penguasa atau politisi kaya, tetapi juga berharap kepada pemilih. Kondisi itu dapat diwujudkan apabila partai memiliki integritas yang diyakini publik. Pembubaran Banggar merupakan titik awal dari upaya membangun partai yang bersih dan lebih ideologis. Ujungnya, demokrasi akan menghasilkan figur politik berkualitas.

Alasan kedua, pembubaran Banggar berkaitan dengan prinsip pemisahan kekuasaan negara dalam sistem demokrasi. Jika Banggar dihapuskan maka kewenangan pengelolaan anggaran mikro diserahkan kepada pemerintah. Kedepannya, fungsi anggaran DPR harus dimaknai hanya dalam penentuan anggaran makro. Wakil rakyat (baca: DPR) hanya terlibat dalam merancang grand design pengelolaan APBN. Eksekutor rancangan itu diserahkan sepenuhnya kepada eksekutif (baca: pemerintah). Ketika pemerintah gagal mewujudkan anggaran mikro, maka DPR memiliki ruang untuk mempertanyakan konsep kebijakan ekonomi pemerintah.

Sehingga pembubaran Banggar berkaitan erat dengan konsep trias politica Montesquieu yang menghendaki cabang-cabang kekuasaan negara dipisahkan kewenangannya. Tak ada satu lembaga negara yang absolut kekuasaannya. Menurut C F Strong, satu-satunya “jembatan penghubung” dari pemisahan kewenangan itu adalah memberlakukan mekanisme checks and balances (saling mengawasi) antar lembaga negara.

Sehingga, pembubaran Banggar akan membuat DPR kehilangan kekuasaan penentuan anggaran dari hulu hingga hilir. Ide itu akan menyelamatkan demokrasi. Jika MK membubarkan Banggar DPR, setidak-tidaknya ruang pencurian uang rakyat akan semakin sempit. Ujung dari itu semua adalah terselamatkannya demokrasi kita.


Teras Utama, Padang Ekspres, Rabu, 20 Maret 2013

Oleh Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara dan Peneliti Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas

Kisah penyimpangan dana bantuan sosial Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) Sumbar kian berliku. Paska kandasnya hak angket DPRD untuk melakukan penyidikan terhadap kebijakan penganggaran dana bantuan sosial (bansos) untuk Safari Dakwah Partai Keadilan Sejahtera (PKS), proses hukum menjadi satu-satunya harapan tersisa untuk membongkar misteri perkara ini.

Meski pun publik diliputi kebimbangan bahwa aparat hukum daerah akan “berani” menyentuh orang nomor satu di Sumbar, namun tidak bermakna kasus ini akan “redup” sebagaimana “permainan” hak angket di parlemen. Jika disimak, langkah awal yang dilakukan Kepolisian berupa pemanggilan saksi terkait, harapan bahwa misteri kasus ini akan terbongkar tetap harus dipelihara.

Untuk membongkar kasus ini, kepahaman publik mengenai apa yang sedang terjadi menjadi amat penting. Apalagi terjadi perdebatan sengit antara pihak yang meyakini Gubernur tidak melakukan kejahatan manipulasi anggaran dengan pihak yang meyakini bahwa Gubernur mungkin saja “cuci-tangan” dalam kejahatan ini. Kasus ini harus disigi dengan cermat agar tidak terjadi kesalah-pahaman dalam melihat perkara.

Menyigi perkara

Jika lebih teliti, dalam bantahan Gubernur ditemukan beberapa permasalahan. Gubernur menyatakan bahwa tidak terdapat bantuan sosial kepada PKS Wilda Sumatera yang berkantor di Jakarta. Namun anehnya, Gubernur malah memerintahkan penarikkan buku 3 yang mencantumkan anggaran tersebut dari DPRD. Hebatnya lagi, penarikkan itu berlangsung bak “operasi sunyi” yang membuat anggota DPRD baru menyadari penarikan tersebut dikemudian hari.

Sikap mencurigakan itu semakin menguat ketika Gubernur dengan gagah-berani menyatakan siap untuk di “sumpah-pocong” bahwa tak ada penyimpangan anggaran (Tempo.co, Gubernur Sumatera Barat Diduga Langgar UU, 12/3). Pernyataan itu berbeda dengan sikap Gubernur melalui tulisannya di media ini menyatakan akan bersikap “sabar” dalam menghadapi pelbagai cobaan (Padang Ekspres, Sabar, 7/3). Kontradiksi pernyataan itu memerlihatkan ada masalah besar dari keyakinan Gubernur. Apa lagi, secara agama sumpah pocong tidak dikenal bahkan dianggap sebagai tindakan yang sesat lagi menyesatkan. Tindakan itu juga tidak dibenarkan secara hukum. Sumpah pocong tidak membuktikan benar atau tidak sebuah perkara dan tidak dapat menghentikan proses hukum.

Dalam hukum, hanya dikenal bukti fundamental yang menentukan terjadi atau tidaknya sebuah tindakan kejahatan (corpus delicti) yang pembuktiannya tanpa keraguan sedikit pun (beyond a reasonable doubt). Tanpa alat bukti yang kuat, “sumpah pocong” tidak bernilai apa-apa dihadapan proses hukum. Bahkan bukan tidak mungkin, kontradiksi pernyataan Gubernur (baca: sabar dan sumpah pocong) menjadi petunjuk bagi aparat hukum terdapat hal yang mencurigakan dari perkara ini.

Namun untuk menjauhkan asumsi, perkara ini perlu disigi secara benar. Jika mencermati dengan seksama penganggaran bansos untuk Safari Dakwah PKS Wilda Sumatera maka dapat ditemukan beberapa hal yang memberatkan Gubernur dan jajarannya.

Setidaknya, terdapat tiga hal yang menguatkan dugaan bahwa telah terjadi penyimpangan penganggaran untuk PKS. Pertama, berdasarkan Permendagri Nomor 32 Tahun 2011 jo Permendagri Nomor 39 Tahun 2012 dinyatakan bahwa dana hibah dan bansos hanya diperuntukan bagi individu atau organisasi kemasyarakatan yang berdomisili di daerah bersangkutan (Sumbar). Jika disimak data awal yang mengemuka, dapat diketahui bahwa pengusul PKS Wilda Sumatera ternyata bersekretariat di Jalan T.B Simatupang, Jakarta. Data itu bisa dengan mudah diklarifikasi aparat penegak hukum (juga Gubernur) kebenarannya. Jika ternyata PKS Wilda Sumatera memang berdomisili di daerah yang dimaksud, maka tegas dipahami bahwa penganggaran dana bansos untuk PKS Wilda Sumatera bertentangan dengan aturan hukum. Memerhatikan ketentuan Pasal 34 UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, setiap kebijakan Gubernur yang menyimpangkan anggaran negara dapat dipidana.

Kedua, Penganggaran dana bansos untuk organisasi tertentu yang memiliki keterikatan “emosional” dengan Gubernur tentu saja melanggar prinsip keadilan. Dalam data penganggaran dana bansos diketahui bahwa Panti Asuhan Khusus Anak Mentawai yang memohon dibantu sebesar Rp. 272.790.000,- hanya dikabulkan sebesar Rp. 25 Juta. Bandingkan dana bansos untuk PKS Wilda Sumatera yang didalam proposalnya meminta dana Rp 1.941.250.000,- ternyata permohonan itu dikabulkan 100 persen. Jika menggunakan sudut pandang keadilan, tentu anak Panti Asuhan lebih membutuhkan dana sosial dibandingkan PKS yang merupakan partai Gubernur. Kesenjangan sosial dalam penganggaran tersebut merupakan penyimpangan asas keadilan yang luar biasa.

Ketiga, Gubernur menerbitkan buku perincian anggaran baru dengan mencantumkan masjid-masjid sebagai penerima padahal sebelumnya penganggaran itu tak pernah ada. Penganggaran untuk masjid itu menggantikan penganggaran untuk PKS. Sesungguhnya, pengubahan itu juga menimbulkan indikasi baru terhadap penyimpangan anggaran. Ketentuan perundang-undangan mensyaratkan bahwa penerima anggaran harus sesuai dengan nama penerima dan lokasi yang telah ditentukan (by name by address).

Sehingga DPRD mesti menelaah lebih dalam perkara ini. Jangan-jangan penolakan hak angket yang terjadi tidak lebih dari sebuah transaksi politik antar partai. Bukan tidak mungkin partai-partai tertentu menutupi kejahatan partai lain agar kejahatannya juga tak turut terbongkar. Jika asumsi itu benar maka proses hukum luar biasa perlu dilibatkan. Wajar kemudian jika Komisi Pemberantasan Korupsi harus turun tangan.

Pertanggung-jawaban

Dalam kasus ini, Gubernur seolah hendak cuci tangan melalui dua cara. Pertama, diasumsikan kepada publik bahwa pertanggung-jawaban pengelolaan anggaran tidak berada pada Gubernur. Perlu dipahami oleh semua pihak bahwa penganggaran makro APBD Sumbar dilakukan bersama oleh DPRD dan Pemerintah Daerah. Kemudian praktisnya, seluruh anggaran tersebut dikelola oleh pemerintah yang dikoordinasikan oleh Sekretaris Daerah (Sekda). Namun seluruh pertanggung jawaban tetap berada “di tangan” Gubernur selaku kepala daerah sebagaimana ditentukan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 jo Pemendagri Nomor 32 Tahun 2011 jo Permendagri Nomor 39 Tahun 2012.

Kedua, Gubernur menyatakan kasus ini bukanlah tindak pidana korupsi karena uang belum dicairkan. Sehingga tidak terjadi kerugian keuangan negara. Pernyataan Gubernur itu membenarkan bahwa memang terjadi penyimpangan penganggaran, hanya saja kerugian negara tidak terjadi karena tak ada uang yang dicairkan. Padahal yang Gubernur tidak ketahui, dalam konteks pidana korupsi terdapat pasal-pasal tindak pidana korupsi yang bersifat formil, dimana delik pidana tidak perlu selesai dilakukan (tidak perlu terjadi kerugian keuangan negara) namun jika perbuatan sudah dilakukan maka tindak kejahatan harus dianggap telah sempurna dilakukan.

Itu sebabnya pengakuan Gubernur bahwa tidak terdapatnya uang yang dicairkan merupakan bukti yang kuat bahwa delik tindak pidana korupsi sudah terjadi. Itu sebabnya, menurut dugaan penulis, proses penolakan hak angket di DPRD hanya dilandasi kepentingan politik semata. Apalagi terdapat beberapa inisiator hak angket yang membelot ketika proses pemungutan suara dilakukan.

Jika hendak dibawa ke ranah hukum, tindakan pembelotan itu bisa berbuntut panjang. Jelas perbuatan itu merupakan tindakan menghalang-halangi terbongkarnya fakta hukum. Meskipun anggota DPRD memiliki hak kekebalan hukum (imunitas) dalam melaksanakan tugasnya, namun bukan tak mungkin dikarenakan tindak pidana korupsi merupakan hukum khusus, bisa saja anggota DPRD disangkakan telah menghalang-halangi proses hukum (obstruction of justice) yang ditentukan dalam Pasal 21 UU Tindak Pidana Korupsi.

Akhirnya, publik hanya bisa berharap agar kasus ini dapat dipertanggung-jawabkan kebenarannya ke pada publik. Tidak hanya Gubernur, DPRD pun selaku wakil rakyat harus mempertanggung-jawabkan pilihannya untuk mengkandaskan hak angket kepada publik.


Teras Utama, Padang Ekspres, Senin, 4 Maret 2013

Oleh Feri Amsari

Dosen Hukum Tata Negara dan Peneliti Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas

Tak salah kiranya ketika biaya dakwah agama didanai dari “kantong” masyarakat (publik). Para sahabat Nabi pun menyisihkan kekayaan mereka demi kemajuan agama. Namun, masalah menjadi timbul jika dana sosial tersebut diperuntukan untuk kepentingan dakwah (baca: kampanye) partai tertentu.

Itu sebabnya penganggaran dana bantuan sosial (Bansos) bagi Partai Keadilan Sejahtera (PKS) melalui Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) menjadi polemik yang “dipergunjingkan”. Keputusan Gubernur menaikkan anggaran Bansos di tengah jalan tentu mengejutkan DPRD Provinsi Sumbar. Sebab “kabarnya” di dalam paripurna APBD, DPRD Sumbar tidak pernah menyetujui penganggaran dana Bansos untuk PKS itu. Sehingga, dugaan bahwa dana Bansos tersebut naik di tengah jalan semakin menguat.

Polemik itu semakin meruyak jika kecurigaan dikaitkan dengan pengucuran dana Bansos karena Gubernur adalah kader PKS. Pilihan Gubernur yang memberikan bantuan kepada PKS tentu tidak sehat dalam sudut pandang publik. Tidak hanya karena APBD seharusnya dipergunakan untuk masyarakat yang lebih membutuhkan, tetapi juga karena Gubernur diduga telah melakukan tindakan penyalahgunaan kewenangan. Jika penyalahgunaan kewenangan itu merugikan keuangan daerah maka Gubernur dapat didakwa melakukan tindak pidana korupsi.

Motif korupsi

Dugaan korupsi yang melibatkan Gubernur tentu saja menimbulkan perdebatan. Setidaknya terdapat tiga kelompok yang berbeda pandangan dalam melihat kasus ini. Pertama, kelompok yang meyakini telah terjadi penyimpangan pengelolaan anggaran yang melibatkan banyak pihak berkuasa termasuk Gubernur. Kelompok ini memiliki alasan sederhana. Dari bukti-bukti yang tiba-tiba muncul di ruang publik, sulit bagi Gubernur untuk membantah perannya dalam persetujuan anggaran “siluman” tersebut. Apalagi jumlah anggaran sebesar 1,9 Milyar rupiah tidak mungkin mengucur tanpa persetujuan Gubernur.

Jika memerhatikan konstruksi Pasal 34 ayat (1) UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Gubernur yang terbukti melakukan penyimpangan kebijakan maka dikenakan sanksi pidana sesuai ketentuan undang-undang. Apabila kebijakan menyimpang Gubernur tersebut terbukti merugikan keuangan negara maka Gubernur harus berhadapan dengan ketentuan undang-undang tindak pidana korupsi.

Kelompok kedua berpendapat bahwa memang telah terjadi penyimpangan anggaran tetapi Gubernur dianggap tidak terlibat. Pandangan ini berpendapat bahwa kebijakan dana Bansos itu disebabkan kealpaan dari dinas sosial dan Sekretaris Daerah. Cara pandang ini sangat lemah karena tidak dilandasi logika hukum yang jelas. Apalagi dipahami dalam administrasi anggaran, Sekretaris Daerah tidak berhak untuk menentukan pengucuran anggaran sebesar 1,9 rupiah. Untuk anggaran sebesar itu hanya “anggukan” (baca: persetujuan) Gubernur saja yang dapat mengesahkannya. Dalam konteks ini, Gubernur punya kewajiban tersendiri menjelaskan kepada publik secara terbuka: apa sebabnya anggaran sebesar itu bisa lepas dari pantauannya? Tentu saja pembuktian paling baik adalah menyerahkannya kepada proses hukum.

Pandangan lain diusung oleh kelompok ketiga yang berkeyakinan bahwa tidak terjadi penyimpangan anggaran apalagi keterlibatan Gubernur. Mereka berpendapat bahwa telah terjadi upaya politisasi terhadap jabatan Gubernur. Seseorang dan kelompoknya di luar sana berkeinginan untuk menjatuhkan Gubernur dengan menuduhnya menyimpangkan uang negara demi kepentingan partai politik sang Gubernur. Pandangan ini sangat obscuur (kabur) dalam proses penegakkan hukum. Sulit memang membantah di dalam politik terdapat upaya perebutan kekuasaan, namun proses penegakkan hukum hanya melihatnya sebagai satu faktor pendukung terbongkarnya kejahatan. Jika ada sangkalan terhadap peristiwa maka pihak-pihak harus mempersiapkan alat buktinya masing-masing. Menyatakan bahwa Gubernur sama sekali tidak salah tanpa ada alat bukti hanya membuat kesan argumentasi yang diajukan kelompok pembela Gubernur menjadi “hampa”.

Menurut penulis, ketiga pendapat tersebut hanya akan menimbulkan perdebatan yang berkepanjangan di ranah publik. Meskinya dengan bukti-bukti yang “berserakan” di ruang publik, aparat penegak hukum harus melakukan sesuatu. Apalagi sudah terdapat laporan yang berkaitan dengan kasus ini. Menunda-nunda hanya akan membuat publik bertanya-tanya.

Peran partai

Kasus “sedekah” APBD kepada partai tentu bukan hanya kejahatan yang dilakukan PKS saja. Kasus serupa diduga juga dilakukan oleh banyak partai-partai lain dalam mengumpulkan uang demi bergeraknya roda partai. Kasus-kasus yang dibongkar oleh Nazaruddin, menunjukan kejahatan pengumpulan dana partai melalui uang rakyat juga dilakukan oleh Partai Demokrat. Kasus Wa Ode Nurhayati juga menunjukan bahwa Partai Amanat Nasional pun melakukan perbuatan serupa.

Dalam kasus dana safari dakwah PKS, dari bukti-bukti yang menyebar di ruang publik dapat diketahui bahwa kasus ini tidak hanya melibatkan Gubernur Sumbar tetapi juga Gubernur Jawa Barat dan Gubernur Sumatera Utara. Kesan yang ditangkap publik tentu saja telah terjadi penggalangan dana yang bertujuan untuk kepentingan partai saja. Akibatnya uang yang semestinya menjadi hak rakyat telah “dirampok” oleh partai dengan pelbagai cara.

Cara partai dalam menggunakan pengaruhnya terhadap kader-kadernya yang memiliki kekuasaan tentu tidak bisa dibiarkan. Bahkan sebagian ahli berpendapat bahwa Pasal 3 UU Tipikor (kejahatan korporasi) dapat juga dikenakan kepada partai yang melakukan penyimpangan keuangan negara. Apabila partai telah melakukan praktik-praktik terrencana pada dasarnya partai tersebut dapat dibubarkan di Mahkamah Konstitusi (MK). Sayangnya berdasarkan UU MK, pengajuan pembubaran partai dilakukan pemerintah. Padahal dipahami oleh publik bahwa partai pemerintah juga dicurigai melakukan praktik yang sama.

Mekanisme pembubaran partai politik bagi yang bekerja merampok uang rakyat memang sebaiknya diatur dalam undang-undang dengan membuka ruang partisipasi publik untuk pengajukannya. Sayangnya, tentu saja partai yang berwenang membuat undang-undang tidak mau membenahi kesalahan itu. Akibatnya ramai-ramailah partai merampok uang rakyat!

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.