PEMBAGIAN ATAU PEMISAHAN KEKUASAAN NEGARA

DSC08289

Oleh :

Feri Amsari

Peneliti Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)

Fakultas Hukum Universitas Andalas

Tulisan Ali Masykur Musa (25/2/2009) dan Saldi Isra (16/2/2009) di Media Indonesia memberikan satu pertanyaan besar klasik untuk ditemukan jawabannya secara kekinian. Apakah kita menganut paham pemisahan (separation) ataukah pembagian (distribution) kekuasaan negara?

Dua artikel tersebut berawal dari temuan Saldi dalam disertasi doktoralnya mengenai terjadinya pergeseran fungsi legislasi dari teoritik ke implementatif yang memperlihatkan kerancuan konsep pemisahan kekuasaan negara (separation of power). Saldi menelusuri temuannya melalui pendekatan perbandingan di lima negara (Amerika, Philipina, Korea Selatan, Venezuela, dan Argentina). Kelima negara tersebut memperlihatkan fungsi legislasi terletak sepenuhnya pada lembaga legislatif. Beranjak dari temuan itulah menurut Saldi harus ada upaya pembenahan konsep pemisahan kekuasaan negara di Indonesia. Terutama pada ranah kekuasaan eksekutif dan legislatif melalui sebuah amandemen kelima UUD 1945. Kesimpulan Saldi itu kemudian dibantah oleh Ali Masykur Musa dengan menggunakan landasan bahwa Indonesia sesungguhnya masih menganut konsep pembagian kekuasaan negara (distribution of power) bukan pemisahan kekuasaan negara (separation of power). Dalam konsep pembagian kekuasaan negara maka menurut Ali adalah wajar apabila fungsi legislasi yang berada dalam ranah DPR (legislative power) “dibagikan” pula kepada Presiden selaku kepala pemerintahan (executive power).

Dua pendapat tersebut akhirnya bermuara kepada perdebatan mengenai paham pembagian (distribution) dengan pemisahan (separation) dari kekuasaan negara. Oleh karena itu perlu ditinjau secara ketatanegaraan lahirnya konsep “pemecahan” kekuasaan negara. Sehingga kita dapat memilih konsep yang paling tepat bagi masa depan kehidupan ketatanegaraan Indonesia.

Trichotomy Kekuasaan

Para filsuf politik dan hukum tata negara seperti John Locke dan Baron de Montesquieu menyadari bahwa kekuasaan tidak boleh terpusat pada satu orang atau lembaga. Hal itu untuk menghindari timbulnya tirani atau oligarki kekuasaan. Untuk itulah menurut Locke dan Montesquieu cabang-cabang kekuasaan harus dipisahkan menjadi tiga bagian yang oleh Ismail Suny disebut dengan “trichotomy” kekuasaan. Dalam perkembangannya, Ivor Jennings kemudian membagi bahwa pemisahan kekuasaan itu menjadi dua yaitu; (1) secara materiil dan (2) secara formil. Dalam pemisahan kekuasaan secara materiil diatur pembagian kekuasaan secara tegas dan jelas sebagaimana yang dikemukakan oleh Saldi terjadi di Amerika dan empat negara lainnya yang menganut sistem pemerintahan presidensiil. Sedangkan pada pemisahan kekuasaan secara formil pembagian kekuasaan tidak terjadi secara tegas. Pemisahan kekuasaan “setengah hati” tersebut terjadi di Inggris dan Rusia yang kedua negara tersebut menganut sistem pemerintahan parlementer.

Pemisahan kekuasaan secara formil tersebut dialami Indonesia sebelum empat kali perubahan UUD 1945 sebagaimana dijelaskan oleh Ismail Suny dalam bukunya “Pergeseran Kekuasaan Eksekutif” (1963). Pemisahan kekuasaan yang tidak tegas tersebut menyebabkan timbulnya kekuasaan “berbau” tirani selama lebih kurang 54 tahun setelah kemerdekaan hingga reformasi. Terpolarnya kekuasaan di tangan eksekutif (executive heavy) diakui oleh Ali Masykur Musa. Hal itu menurut Ali disebabkan tidak berjalannya mekanisme check and balances. Belajar dari pengalaman pahit tersebut oleh para the second framers of constitution (pelaku perubahan UUD 1945) dilakukan pelbagai pembenahan penting dengan meminimalisir kekuasaan presiden, terutama dalam bidang legislasi. Kewenangan Presiden yang dulu memiliki fungsi pembentukan undang-undang dengan persetujuan DPR [Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum amandemen] ternyata menimbulkan tumpang tindih konsep kekuasaan yang harus dimiliki lembaga legislatif dengan eksekutif. Saat ini melalui Pasal 20 UUD 1945 dengan “mematuhi” konsep pemisahan kekuasaan maka fungsi legislasi diserahkan kepada DPR. Namun melalui Pasal 5 ayat (2 ) UUD 1945 presiden kembali ditarik untuk dilibatkan dalam pembahasan pembentukan undang-undang. Hal yang dulu dalam pembahasan amandemen pernah “dikuliahi” oleh Haryono bahwa terdapatnya mekanisme pembahasan bersama-sama sebuah rancangan undang-undang antara presiden dan DPR akan menjadikan sistem pemerintahan menjadi parlementer murni (risalah rapat ke-5 PAH III BP MPR, 11/10/1999, hal. 316). Peringatan Haryono tersebut nampaknya diabaikan, sehingga hari ini mekanisme yang ada (tidak hanya dalam hal legislasi) tetap saja masih memperlihatkan percampuran sistem parlementer dan presidensiil. Padahal dalam risalah-risalah pembentukan UUD maupun perubahan, para pembentuk konstitusi menyepakati bahwa sistem pemerintahan yang dianut Indonesia adalah presidensiil.

Pemisahan bukan pembagian

Memang penggunaan istilah pemisahan (separation) dan pembagian (distribution) kekuasaan masih berkelindan dalam wawasan ketatanegaraan banyak politkus. Seringkali mekanisme check and balances dianggap sebagai landasan teoritik diperbolehkannya keterlibatan kewenangan antar lembaga negara. Dalam sistem parlementer dianut konsep pembagian kekuasaan sehingga pemerintah dilibatkan dalam pembahasan sebuah rancangan undang-undang. Misalnya dalam hal pembentukan undang-undang yang merupakan fungsi legislasi maka kepala pemerintahan dapat terlibat. Logika ketatanegaraannya adalah kepala pemerintahan dalam sistem parlementer sesungguhnya berasal dari pimpinan partai yang menguasai parlemen (legislatif) seperti di Inggris, Rusia dan Israel. Sehingga adalah wajar apabila pemerintah dilibatkan dalam pembahasan rancangan undang-undang. Sedangkan dalam sistem presidensiil, kepala pemerintahan belum tentu berasal dari partai yang berkuasa di parlemen. Apabila pemerintah dilibatkan dalam pembahasan RUU maka akan membuka ruang terjadinya polemik antara legislatif dan eksekutif. Pertentangan dapat saja terjadi dalam pembahasan RUU disebabkan partai oposisi menguasai parlemen. Kemacetan pembahasan RUU dapat menggangu jalannya pemerintahan. Untuk meminimalisir kemungkinan tersebut maka di beberapa negara penganut sistem presidensiil, pemerintah tidak dilibatkan dalam pembahasan. Namun untuk menjaga agar parlemen tidak sewenang-wenang menggunakan kekuasaannya, maka presiden diberikan kewenangan veto terhadap RUU yang akan dibahas di parlemen. Veto tersebut memang dapat membatalkan RUU, namun demi tidak menghilangkan ranah kekuasaan legislasi yang berada pada parlemen, maka lembaga parlemen diberikan kewenangan override (veto atas veto presiden) melalui mekanisme voting anggota parlemen. Keberadaan veto dan override itu termasuk pula dalam konsep check and balances. Keberadaan konsep itu tidak menggangu terpisahnya kewenangan masing-masing kekuasaan lembaga negara karena memang tidak ada pemisahan yang sepenuhnya terpisah. Namun tidak berarti seluruh sistem dicampuradukkan sesuka hati. Indonesia sebagaimana disampaikan Saldi membutuhkan tatanan tersebut, sebuah pemisahan kekuasaan yang tegas dan jelas.

Amandemen

Para pihak yang membenarkan tatanan yang ada saat ini biasanya menggunakan alasan bahwa sistem yang ada saat ini adalah sistem yang “keindonesiaan”. Sistem di Indonesia memang tidak bisa dan tidak akan pernah bisa sama seratus persen dengan sistem yang berlaku di negara lain. Tapi adalah tidak pantas jika seluruh konsep yang ada di pelbagai negara tersebut dikawinsilangkan tanpa memahami maksud hakikinya. Melihat masih carut-marutnya tatanan ketatanegaraan kita, sebagaimana disampaikan Saldi, maka amandemen kelima rupanya dapat menjadi pilihan tepat untuk menuju Indonesia yang lebih tersistematis.