KERAKYATAN DALAM PERSPEKTIF PANCASILA[1]

(Tulisan ini juga telah dimuat dalam buku; Kongres Pancasila, tentu sebagai partikelir nama saya tidak terdapat di sana)

Oleh:

Slamet Effendy Jusuf[2]

(Pelaku Perubahan UUD 1945, Anggota DPR fraksi Partai Golkar)

dan

Feri Amsari


I. Pendahuluan

Demokrasi jika ditinjau secara semantik terdiri dari dua kata Yunani, yaitu demos dan kratos. ’Demos’ bermakna rakyat, sedangkan ’kratos’ yang berarti pemerintahan (rule) atau kekuasaan (strength).[3] Sehingga dalam kGaruda_pancasila_by_indonesiaonklusi sederhana, demokrasi dapat diberi pengertian sebagai sebuah pemerintahan yang dilangsungkan dengan dilandasi kedaulatan rakyat sebagai puncak kekuasaan tertinggi.

Menurut Arend Lijphart dalam Democracy in Plural Societies, A Comparative Exploration, “pekerjaan” memaknai demokrasi adalah suatu proses yangsangat menantang. Lijphart berkeyakinan bahwa demokrasi bukanlah sebuah sistem yang akan dapat berjalan sesuai dengan pemikiran ideal dalam

imajinasi manusia. ”It is not a system of government that fully embodies all democratic ideals, but one that approximates them to a reasonable degree.”[4] Demokrasi bukanlah sebuah sistem pemerintahan yang mampu mewujudkan seluruh konsep demokrasi ideal (utopis), melainkan melaksanakan sebagian (atau keseluruhan) dari cita-cita ideal tersebut dalam sebuah tingkatan yang masuk akal. Sehingga demokrasi adalah sebuah hal yang mestinya dilakukan berdasarkan keinginan rakyat tetapi juga mengedepankan kepada logika pelaksanaan (reasonable). Seluruh ciri-ciri demokrasi yang ideal mungkin dapat dilaksanakan, namun tentu saja tidak akan mampu mencapai puncak maksimalnya.

Kamus Hukum Black dan Kamus Webster memaknai demokrasi sebagai; ”a government by the people, either directly or through elected representatives[5]; rule by the ruled.”[6] Jadi demokrasi adalah sebuah pemerintahanan oleh rakyat yang dilaksanakan secara langsung oleh rakyat itu sendiri ataupun melalui perwakilan yang dipilih oleh rakyat dan diatur melalui ketentuan-ketentuan hukum.

Dalam catatan David Held, demokrasi langsung (direct democracy) dimulai pada zaman Athena, Yunani kuno di tahun 800 sebelum masehi (SM).[7] Hal itu sebagaimana dinyatakan Pericles, seorang bangsawan Athena, dalam pidatonya yang sangat terkenal, berjudul ”Funeral Oration” bahwa; “our constitution is named a democracy, because it is in the hands not of the few, but of the many”.[8] Pemaknaan orang banyak (many) dalam pidato Pericles tersebut bukanlah bermakna perwakilan orang banyak, tetapi memang dilakukan oleh setiap orang.

Kemudian demokrasi Athena itu runtuh, diakibatkan amat sulit sekali melaksanakannya. Bayangkan sebuah lembaga tertinggi yang disebut Majelis sekurang-kurangnya melaksanakan rapat 40 kali setiap tahunnya dan memiliki kuorum sebesar 6.000 warga.[9] Itu sebabnya Lijphart menekankan tentang logika pelaksanaan demokrasi. Menurut E.E. Schattschneider yang kemudian dikutip oleh Larry Berman dan Bruce Allen Murphy bahwa pelaksanaan demokrasi di Amerika yang berpopulasi sekitar 260 juta orang (1969) akan menghabiskan banyak waktu sia-sia jika diterapkan sistem demokrasi langsung.

Merely to shake hands with that many people would take a century…A single round of five minute speeches would require five thousand years. If only I percent of those present spoke, the assembly would be forced to listen to two million speeches. People could be born, grow old, and die while they waited for the assembly to make one decision.[10]

Oleh karena itu Berman dan Allen Murphy berpendapat bahwa demokrasi langsung hanya bisa dilaksanakan dalam sebuah wilayah kecil yang masyarakatnya homogen. Jika itu coba dilaksanakan pada masyarakat sosial yang beragam, sebagaimana Indonesia, maka jelas-jelas konsep tersebut tidak praktis (cumbersome) dilaksanakan.[11]

Sejak demokrasi klasik di Athena-Yunani yang melaksanakan pemerintahan secara langsung oleh rakyat itu sendiri menemukan kegagalan,[12] maka demokrasi tidak langsung (indirect democracy) menjadi pilihan. Konsep indirect democracy ini juga disebut dengan representative democracy.[13] Indonesia dalam cara pandang pendiri bangsanya (founding fathers) juga telah menyepakati memilih representative democracy (demokrasi perwakilan) dalam menjalankan kedaulatan rakyat. Hal itu tergambar jelas dalam pembukaan UUD 1945 (menjadi sila ke-4 Pancasila), ”kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan /perwakilan.” Inilah konsep demokrasi pancasila yang berbasiskan kedaulatan rakyat. Rakyat adalah pemegang kekuasaan tertinggi yang kemudian diwakilkan kepada orang-orang yang mereka pilih untuk duduk di lembaga perwakilan.

Tapi kemudian timbul pertanyaan, apakah dapat dinyatakan bahwa konsep demokrasi pancasila tersebut adalah sebuah demokrasi? Jika jawabannya adalah positif, maka timbul pertanyaan selanjutnya apa saja kriteria atau prinsip-prinsip sehingga konsep demokrasi keindonesiaan itu dapat dikatakan demokrasi?

II. Prinsip-prinsip dan model –model Negara Demokrasi

a. Prinsip-prinsip negara demokrasi

Leon P. Baradat dalam bukunya ”Understanding American Democracy” menyatakan bahwa demokrasi mungkin adalah ideologi politik paling populer, tidak saja di Amerika tetapi juga di pelbagai tempat di dunia. Bahkan saking populernya ”makhluk” yang bernama demokrasi itu telah ditentukan prinsip-prinsipnya dalam bentuk dokumen-dokumen fundamental, seperti dari PBB dan lembaga-lembaga internasional lainnya. Walaupun dilandasi oleh dokumen-dokumen yang luar biasa (berlaku internasional), namun, sebagaimana disindir oleh Baradat, hal itu seringkali hanya menjadi lip service belaka.[14] Oleh karena itu demokrasi hampir dapat disamakan sebagai sebuah konsep untuk menggapai cita-cita atau kehendak yang ingin dicapai oleh sebuah bangsa. Sebuah cita-cita tentu membutuhkan ”simbol-simbol” hiperbola, sebuah harapan akan capaian yang ingin diperoleh. Walaupun demokrasi memiliki poin-poin hiperbola tersebut bukan berarti tidak dapat diwujudkan, hanya saja jika terlalu berharap kepada bentukan ideal demokrasi, sebagaimana dikatakan Lijphart di atas, tentu tidak mungkin. Bagaimanapun demokrasi adalah sebuah konsep hasil ”produksi” manusia, sehingga dalam implementasinya tentu memiliki beragam kekurangan.

Untuk memagari agar capaian demokrasi mampu mendekati harapan dari cita-cita ideal manusia tentang demokrasi, maka oleh pelbagai ahli ditentukanlah prinsip-prinsip demokrasi tersebut. Robert A. Dahl mengemukan 6 prinsip yang harus ada dalam sistem negara demokrasi.

  1. Para pejabat yang dipilih. Pemegang atau kendali terhadap segala keputusan pemerintahan mengenai kebijakan secara konstitusional berada di tangan para pejabat yang dipilih oleh warga negara. Jadi, pemerintahan demokrasi modern ini merupakan demokrasi perwakilan;
  2. Pemilihan umum yang jujur, adil, bebas, dan periodik. Para pejabat ini dipilih melalui Pemilu;
  3. Kebebasan berpendapat. Warga negara berhak menyatakan pendapat mereka sendiri tanpa halangan dan ancaman dari penguasa;
  4. Akses informasi-informasi alternatif. Warga negara berhak mencari sumber-sumber informasi alternatif;
  5. Otonomi asosiasional, yakni warga negara berhak membentuk perkumpulan-perkumpulan atau organisasi-organisasi yang relatif bebas, termasuk partai politik dan kelompok kepentingan;
  6. Hak kewarganegaraan yang inklusif.[15]

Prinsip-prinsip demokrasi selain diatur dalam kerangka organisasi-organisasi internasional tersebut juga diatur dalam hukum tertinggi sebuah negara. Demokrasi di Amerika dilandasi kepada konstitusinya. Sehingga prinsip-prinsip demokrasi Amerika dapat ditelusuri melalui mekanisme yang diatur dalam undang-undang tertingginya tersebut. Prinsip-prinsip demokrasi di Amerika adalah sebagai berikut;

  1. Pembatasan kekuasaan Pemerintahan (Limited Government);
  2. Pemisahan kekuasaan dan mekanisme saling mengawasi (Separation of power and Checks and Balances);
  3. Pengujian produk hukum oleh peradilan (Judicial review);
  4. Kebebasan individu (Individual liberties);
  5. Federalisme (Federalism);
  6. Perubahan konstitusi (Amendments).[16]

Jika ingin dibandingkan, baik bersandarkan kepada konsep Dahl atau konstitusi Amerika, maka hampir seluruh elemen itu dapat terlihat dalam konstitusi negara Republik Indonesia, UUD 1945. Hanya konsep federalisme yang merupakan ciri khas demokrasi Amerika yang tidak beriringan dengan demokrasi Pancasila di Indonesia.

Indonesia memiliki prinsip cita demokrasi sendiri sebagaimana telah digariskan oleh para pendiri bangsa dalam rapat-rapat BPUPKI. Tentu saja konsep demokrasi Pancasila yang disusun oleh para pendiri bangsa kita itu tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi umum yang disepakati para ahli dan organisasi internasional yang ada. Begitu juga dengan model ”bangunan” demokrasi pancasila itu sendiri, selain memiliki ”gambaran” tersendiri, juga tidak bertentangan dengan model-model demokrasi yang berlaku umum. Setidaknya menurut Peter J. Steinberger ada dua hal penting yang harus dipenuhi oleh setiap jenis model demokrasi, yaitu ; (a) pemerintahan memberikan ”ruang” (baca; sistem) yang sama bagi setiap warga negara untuk menentukan tujuan-tujuan praktis dalam bernegara; (b) memperoleh kesamaan tersebut didasari dari suatu kuantitas dan tingkatan keinginan dari individu-individu yang biasanya disebut dengan ”rakyat” (commons).[17] Dua poin Steinberger tersebut dapat disederhakan. Bahwa sebuah negara dapat disebut demokrasi apabila mengandung dua hal, yaitu; (1) negara tersebut menjamin hak-hak warga negaranya, baik dalam berpendapat, maupun hak-hak lainya; dan (2) suara mayoritas adalah kehendak yang dijalani tanpa mengabaikan perlindungan hak-hak minoritas (karena dijamin dalam poin pertama).

Oleh karena itu, didasari oleh dua poin tersebut maka kita tidak dapat menggolongkan kekuasaan Orde Baru dan Orde Lama sebagai sebuah negara demokrasi. Harapan kita, bangunan baru demokrasi pada Orde Reformasi kali ini adalah demokrasi Pancasila yang sesungguhnya.

b. Model-model demokrasi

Deddy Ismatullah dan Asep A. Sahid Gatara memisahkan model-model demokrasi dengan menggunakan pendekatan dari beberapa aspek sudut pandang. Pertama, dilihat dari sudut pandang ”titik tekan” yang menjadi perhatiannya demokrasi dapat dibagi;

  1. demokrasi formal, yaitu demokrasi yang menjunjung tinggi persamaan dalam bidang politik, tanpa disertai upaya untuk mengurangi atau menghilangkan kesenjangan dalam bidang ekonomi. Jadi, kesempatan ekonomi dan politik bagi semua orang adalah sama.
  2. demokrasi material, yakni demokrasi yang menekankan pada upaya-upaya menghilangkan perbedaan dalam bidang ekonomi, sedangkan persamaan dalam bidang politik kurang diperhatikan, atau bahkan dihilangkan.
  3. demokrasi gabungan, yakni demokrasi sintesis dari demokrasi formal dan demokrasi material. Demokrasi ini berupaya mengambil hal-hal baik dan membuang hal-hal buruk dari demokrasi formal dan demokrasi material.[18]

Demokrasi pancasila dengan pendekatan ini adalah demokrasi gabungan. Hal itu dapat dibuktikan dari pernyataan Soekarno dalam BPUPKI, ia menyatakan bahwa;

Saudara-saudara, saya usulkan; kalau kita mencari demokrasi, hendaknya bukan demokrasi Barat, tetapi permusyawaratan yang memberi hidup, yakni politiek economische democratie yang mampu mendatangkan kesejahteraan sosial! Rakyat Indonesia sudah lama bicara tentang hal ini. Apakah yang dimaksud dengan Ratu Adil? Yang dimaksud dengan faham Ratu Adil, ialah sociale rechtvaardigheid, rakyat ingin sejahtera. Rakyat yang tadinya merasa dirinya kurang makan kurang pakaian, menciptakan dunia baru yang di dalamnya ada keadilan, di bawah pimpinan Ratu Adil. Maka oleh karena itu jikalau kita memang betul-betul mengerti, mengingat, mencintai rakyat Indonesia, marilah kita terima prinsip hal sociale rechtvaardigheid ini, yaitu bukan saja persamaan politiek, saudara-saudara, tetapi pun di atas lapangan ekonomi kita harus mengadakan persamaan, artinya kesejahteraan bersama yang sebaik-baiknya.[19]

Konsep demokrasi pancasila yang “berwawasan” demokrasi politik dan ekonomi (politiek ecomische democratie) tersebut juga diuraikan dalam sila ke-5 pancasila, yaitu “keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”. Filosopi tersebut kemudian dijabarkan kedalam Pasal 33 UUD 1945 ayat (3); “dimana bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besanya kemakmuran rakyat”. Bahkan di dalam pasal-pasal hak asasi manusia juga dicantumkan semangat demokrasi politik dan ekonomi tersebut (misalnya Pasal 28C dan Pasal 28H).

Pembagian demokrasi yang kedua menggunakan pendekatan ”cara pandang” kehendak rakyat. Demokrasi dengan pendekatan ini terbagi;

  1. demokrasi langsung, yakni rakyat secara langsung mengemukakan kehendaknya di dalam rapat yang dihadiri oleh seluruh rakyat.
  2. demokrasi perwakilan atau demokrasi representatif, yakni rakyat menyalurkan kehendaknya, dengan memilih wakil-wakilnya untuk duduk dalam dewan perwakilan rakyat. Pada era modren ini, pada umumnya, negara-negara menjalankan demokrasi perwakilan mengingat jumlah penduduk cenderung bertambah banyak dan wilayah negara semakin luas sehingga demokrasi langsung sulit untuk dijalankan.
  3. demokrasi perwakilan dengan sistem referendum, yakni gabungan antara demokrasi langsung dan demokrasi perwakilan. Ini artinya, rakyat memilih wakil-wakil mereka untuk duduk dalam dewan perwakilan rakyat, tetapi dewan ini dikontrol oleh pengaruh rakyat dengan sistem ”referendum” dan ”initiatif rakyat”.[20]

Demokrasi pancasila dari sudut pandang ini adalah demokrasi perwakilan. Hal itu juga dapat dipahami melalui pandangan-pandangan para founding fathers kita. Mohammad Hatta dalam bukunya Demokrasi Kita menyitir hal tersebut.

Oleh sebab itu menurut dasar demokrasi sekarang keputusan yang paling tinggi dalam hal urusan dan pemerintahan ada pada rakyat dengan perantaraan Dewan Perwakilannya, maka pemerintahan yang semacam itu boleh dinamai Pemerintahan Rakyat. Demokrasi adalah Pemerintahan Rakyat.[21]

Bahkan Soekarno menjelaskan bahwa fungsi badan perwakilan adalah untuk menempatkan perwakilan masing-masing golongan yang akan memperjuangkan nasib golongannya. Badan perwakilan tersebut merupakan representasi golongan-golongan tersebut yang dipilih melalui suatu pemilihan umum yang juga harus sesuai dengan kriteria demokrasi. Soekarno dalam Pidatonya pada rapat 1 Juni 1945 mengemukakan konsep demokrasi perwakilan tersebut.

Dengan cara mufakat, kita perbaiki segala hal juga keselamatan agama, yaitu dengan jalan pembicaraan atau permusyawaratan di dalam Badan Perwakilan Rakyat.[22]

III. Paham Kerakyatan dalam Pancasila

Sidang-sidang Badan Penyelisik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia[23] (BPUPKI) merupakan awal mula lahirnya demokrasi bercitarasa keindonesiaan, demokrasi Pancasila. Walaupun peristilahan demokrasi Pancasila tersebut dipopularkan dalam masa pemerintahan otoriter Orde Baru, namun pada hakikatnya demokrasi pancasila tersebut akarnya berasal dari pemikiran-pemikiran bapak dan ibu bangsa (founding fathers and mothers) dalam persidangan dari tanggal 28 Mei sampai 22 Agustus 1945 tersebut.

Pancasila yang disebut dalam pidato Soekarno sebagai sebuah ”Philosofiche grondslag” itu lahir dalam pemikiran para pendiri bangsa yang khas keindonesiaan. Sebuah patokan dasar mengenai bangunan demokrasi negara, sebuah filosofi nasional (weltanschauung). Demokrasi yang berpondasikan Pancasila tersebut sebagaimana dikatakan Soekarno tidak sama dengan demokrasi yang dianut oleh negara-negara lain.

Berpuluh-puluh tahun sudah saya pikirkan dia, ialah dasar-dasarnya Indonesia Merdeka, Weltanschauung kita. Dua dasar yang pertama, kebangsaan dan internasionalisme, kebangsaan dan perikemanusiaan, saya peras menjadi satu; itulah yang dahulu saya namakan socio-nationalisme. Dan demokrasi yang bukan demokrasi Barat, tapi politiek-economischedemocratie, yaitu politieke-democratie dengan sociale rechtvaardigheid, demokrasi dengan kesejahteraan, saya peraskanpula menjadi satu; Inilah yang dulu saya namakan socio-democratie.[24]

Jadi konsep demokrasi kita, sekali lagi penulis ulangi adalah demokrasi ’ala’ keindonesiaan. Oleh karenanya studi perbandingan konsep bertatanegara dan berdemokrasi hanya dapat dijadikan sebagai bagian pembanding. Tapi menyatakan bahwa demokrasi Indonesia harus menyerupai ”mutlak” apa yang dipraktikan di Barat adalah kesalahan besar. Hal itu karena weltanschauung, filosofi bernegara kita sangat berbeda dengan mereka. Masing-masing negara memiliki landasan filosofi mereka sendiri dalam bernegara sebagaimana disampaikan Soekarno.

Hitler mendirikan Jermania di atas ”national-sozialistische weltanschauung”, -filsafat nasional- sosialisme telah menjadi dasar negara yang didirikan oleh Adolf Hitler itu. Lenin mendirikan negara Sovyet di atas satu ”Weltanschauung”, yaitu Marxistische Historich-Materialistiche Westanschauung. Nippon mendirikan negara Dai Nippon di atas ”Tennoo Koodoo Seishin”. Di atas ”Tennoo Koodoo Seishin” inilah negara Dai Nippon didirikan. Saudi Arabia, Ib Saud, mendirikan negara Arabia di atas satu ”Weltanschauung”, bahkan di atas satu dasar agama, yaitu Islam.[25]

Oleh karena filosofi tiap-tiap negara dibangun atas masing-masing “Weltanschauung” yang berbeda, maka dapat dipastikan pula bahwa beberapa konsep pelaksanaannya pastilah berbeda-beda pula. Begitu pula dengan pelaksanaan demokrasinya pasti juga tidak akan sama satu sama lainnya. Namun tentu terdapat pula sebuah ”garis merah” yang dapat menjadi patokan agar sebuah negara dapat disebut demokratis atau tidak demokratis.

Garis merah itu adalah kedaulatan rakyat. Apabila dalam sebuah negara suara rakyat melalui lembaga perwakilannya menentukan arah kebijakan, aturan hukumnya, maka negara tersebut adalah negara demokrasi. Indonesia memperlihatkan cita-cita demokrasi tersebut. Soekarno dalam pidatonya yang ”berapi-api” pada sidang BPUPKI tanggal 1 Juni 1945 menyebutkan kedaulatan rakyat melalui konsep perwakilan tersebut.

”…Dasar itu ialah dasar mufakat, dasar perwakilan, dasar permusyawaratan. Negara Indonesia bukan satu negara untuk satu orang, bukan satu negara untuk satu golongan walaupun golongan kaya. Tetapi kita mendirikan negara ”semua buat semua”, ”satu buat semua, semua buat satu”. Saya yakin, bahwa syarat yang mutlak untuk kuatnya Negara Indonesia ialah permusyawaratan, perwakilan.”[26]

IV. Kedaulatan rakyat dan lembaga-lembaga negara

Abraham Lincoln menggambarkan kedaulatan rakyat sebagai elemen penting dari demokrasi melalui kalimat; “democracy is government of the people, by the people and for people”.[27] Artinya landasan penting demokrasi adalah kekuasaan rakyat. Kekuasaan rakyat tersebut juga dinyatakan secara eksplisit dalam UUD 1945.

Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa; ”Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” Sebelum perubahan konstitusi Pasal 1 ayat (2) tersebut berbunyi; ”kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.” Jimly Asshiddiqie berpendapat bahwa konsep kedaulatan rakyat diwujudkan melalui instrumen-instrumen hukum dan sistem kelembagaan negara dan pemerintahan sebagai institusi hukum yang tertib.[28]

Sebagaimana dijabarkan Soekarno bahwa UUD 1945 adalah ”revolutie grondwet”, maka pemahaman mengenai kedaulatan rakyat pun mengalami perbaikan. Dulu para pendiri bangsa berpendapat bahwa cukuplah kedaulatan rakyat itu dijalankan melalui lembaga perwakilannya saja. Kemudian disadari bahwa kedaulatan rakyat bukanlah semata-mata pada lembaga perwakilan tapi harus ”diamalkan” oleh seluruh lembaga negara. Oleh karena konstitusi merupakan puncak tertinggi yang mengatur segala hal yang berkaitan dengan lembaga negara dan kewenangan-kewenangannya, maka berdaulatnya rakyat terdapat dan dijalankan dalam aturan konstitusi itu sendiri. Karena Indonesia bukanlah negara yang melaksanakan direct democracy sebagaimana di Athena, maka Kedaulatan itu kemudian dijalankan melalui lembaga-lembaga negara yang harus sesuai dengan konstitusi.

a. Lembaga-lembaga negara

Terdapat perbedaan ahli dalam menentukan lembaga-lembaga negara. Lembaga negara oleh beberapa pakar dimaknai adalah lembaga-lembaga yang memegang kekuasaan dari cabang-cabang kekuasaan dalam prinsip ”separation of powernya” Jhon Locke dan Montesquieu. Terdapat juga ahli yang berpendapat bahwa lembaga negara adalah lembaga yang secara eksplisit disebutkan dalam konstitusi. Namun ada juga ahli yang menyatakan bahwa lembaga negara adalah lembaga yang disebutkan secara eksplisit maupun implisit dalam konstitusi.

Untuk memudahkan maka ada baiknya lembaga negara dipisahkan dalam dua hierarki penting, yaitu lembaga negara yang suprastruktur dan infrastruktur. Lembaga yang suprastruktur adalah lembaga utama pemegang tiga cabang kekuasaan (eksekutif, legislatif, dan yudikatif). Sedangkan lembaga infrastruktur adalah lembaga yang mendukung kinerja tiga puncak kekuasaan tersebut baik yang eksplisit disebutkan dalam konstitusi maupun yang tidak secara langsung disebutkan (implisit).

i. Lembaga Suprastruktur

Umumnya tiga cabang kekuasaan yaitu eksekutif, legislatif, dan yudiikatif, diserahkan kepada tiga lembaga utama. Namun terdapat ragam konsep dalam pembagian, hal itu tergantung kepada sistem yang dianut dalam suatu negara. Apakah sebuah negara itu menganut presidensiil atau parlementer? Apakah menganut unikameral, bikameral, atau trikameral? Apakah memiliki dua puncak cabang kekuasaan kehakiman (seperti Indonesia), atau hanya satu (seperti Amerika), bahkan tiga cabang (seperti Austria)?

Di Indonesia (pasca perubahan UUD 1945) lembaga-lembaga utama tersebut adalah;

  1. Kekuasaan Eksekutif : Presiden dan Kabinetnya
  2. Kekuasaan legislatif :
    1. MPR
    2. DPR
    3. DPD
  1. kekuasaan yudikatif;
    1. Mahkamah Agung
    2. Mahkamah Konstitusi

Lembaga-lembaga lain yang dinyatakan sebagai lembaga negara adalah lembaga atau institusi negara yang menjalankan cabang-cabang kekuasaan utama tersebut. Ada beberapa ahli menyebutnya sebagai auxiliary bodies, lembaga negara bantu atau lembaga negara penunjang. Lembaga-lembaga tersebut misalnya adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Yudisial (KY), Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) dan lain-lain sebagainya. Menurut Jimly setiap lembaga yang memiliki constitutional importance (yang kewenangannya diatur dalam konstitusi) termasuk kedalam lembaga suprastruktur ini.[29]

ii. Lembaga infrastruktur

Lembaga infrastruktur merupakan lembaga yang berada di luar lembaga suprastruktur. Lembaga-lembaga tersebut seperti partai politik, organisasi masyarakat (ormas), lembaga-lembaga swadaya masyarakat (LSM).

Anggota partai politik merupakan subjek dari lembaga infrastruktur yang dikatakan dapat berubah bentuk apabila ia memenangkan pemilu. Anggota Parpol akan menjadi bagian dari infrastruktur apabila ia belum terpilih dalam parlemen, namun jika terlah terpilih maka dengan sendirinya anggota parpol tersebut telah masuk kedalam bagian suprastruktur lembaga negara.

V. Lembaga Pelaksana Kedaulatan Rakyat

Sebagaimana sudah dipaparkan di atas bahwa seluruh lembaga harus tunduk kepada kekuasaan dan kehendak rakyat. Namun tentu harus terdapat lembaga yang melaksanakan kedaulatan tersebut, yang menyampaikan kehendak/aspirasi rakyat untuk dijalankan. Lembaga tersebut mewakili (representative) rakyat. Lembaga yang berisi orang-orang yang mewakili rakyat dan memperjuangkan kehendak rakyat tersebut agar terwujud. Berdasarkan kehendak para pendiri bangsa, maka lembaga tersebut adalah sebuah badan perwakilan rakyat yang dinamakan Dewan Perwakilan Rakyat.

Dewan itulah yang akan mewakili rakyat. Wakil secara bahasa bermakna orang yang dikuasakan menggantikan orang lain, sedangkan perwakilan bermakna kumpulan atau tempat wakil-wakil.[30] Kamus Hukum Black memaknai perwakilan (representative) adalah; one who stands for or acts on behalf of another (seseorang yang berdiri atau bertindak atas nama orang lain).[31]

Jadi lembaga representatif tersebut bertindak atas nama dan kehendak rakyat. Melalui lembaga inilah kedaulatan rakyat diperjuangkan. Kehendak-kehendak rakyat itu kemudian dijadikan aturan-aturan berupa produk perundang-undangan (legislasi). Sehingga lembaga DPR adalah cerminan dari konsep kedaulatan rakyat yang berasal dari rakyat itu sendiri melalui sebuah mekanisme pemilihan umum (Pemilu). Orang-orang yang berjuang dalam pemilu tersebut adalah orang-orang yang bergiat dalam partai-partai. Partailah yang akan mencari kehendak rakyat, menyusunnya sebagai rancangan kinerja negara yang kemudian diundangkan dalam sebuah aturan hukum. Model ini disebut sebagai Responsible Party Model.[32]

Model ini, sebagaimana dijelaskan oleh Peter Esaiasson dan Soren Holmberg memiliki mekanisme sederhana. Partai-partai akan bersaing mendapatkan suara rakyat melalui pemilu yang menggunakan pelbagai program-program untuk menarik simpati rakyat. Partai yang memenangkan pemilu merupakan partai yang paling dikehendaki pemilih (baca;rakyat) untuk mewakili rakyat itu sendiri dalam parlemen dan juga pemerintahan. Selama menduduki parlemen maupun pemerintahan program-program yang dulu dikampanyekan akan dilaksanakan. Para pemilih kemudian menilai apakah pelaksanaan program-program tersebut telah sesuai kehendaknya atau tidak. Sehingga pada pemilihan berikutnya, rakyat akan menentukan kembali apakah orang-orang partai yang mewakili rakyat akan menduduki kembali posisi untuk mewakili rakyat kembali, baik di parlemen maupun dalam pemerintahan.[33] Kedaulatan rakyat dalam konsep perwakilan yang dilaksanakan melalui pemilu adalah cerminan betapa berdaulatnya rakyat. Rakyatlah menentukan berhasil atau tidaknya seorang wakilnya di parlemen.

Pertanyaan yang sering timbul adalah bagaimana jika wakil rakyat tersebut tidak memperjuangkan kehendak rakyat. Kondisi tersebut dimana-dimana terjadi, sebagaiman disampaikan oleh Michel Parent bahwa seringkali politisi mengatakan sesuatu hal kepada pemilih kemudian melakukan hal yang berbeda ketika mereka duduk dalam parlemen (politician tell us one thing to get our votes and then do another thing once they are elected to office).[34]

Merupakan resiko dari system demokrasi jika para pemilih harus menunggu pemilu berikutnya untuk mengganti para wakilnya yang tidak amanah. Hal itu juga untuk menjaga stabilitas negara. Cenderung para pemilih memiliki keinginan kehendaknya harus segera terlaksana. Padahal di Parlemen memiliki kondisi politik tersendiri yang sulit diprediksi. Jika terdapat rakyat dapat mengganti para wakilnya yang terpilih secara mendadak berdasarkan asumsi orang yang mewakilinya tidak melaksanakan kehendaknya, maka tentu akan terjadi pergantian di parlemen secara rutin. Hal itu akan menggangu kinerja parlemen itu sendiri. Belum lagi jika dilaksanakan pemilu untuk wakil-wakil rakyat tertentu, maka tentu budget pelaksanaan pemilu akan sangat luar biasa besar, akibatnya pemubaziran anggaran. Oleh karena itu untuk menjaga stabilitas parlemen dan melindungi biaya, maka pemilih (baca; rakyat) hanya bisa mengganti wakilnya pada pemilu berikutnya.

Hal di atas memperlihatkan bahwa demokrasi bukanlah ide yang dijalankan tanpa masalah, walaupun dianggap sebagai konsep terbaik. Kondisi yang sama juga dialami dalam menjalankan demokrasi pancasila. Misal, perdebatan yang timbul mengenai pelaksanaan konsep permusyawaratan di dalam lembaga perwakilan rakyat. Sebagian kalangan berpendapat bahwa konsep permusyawaratan adalah berujung kepada kemufakatan, dimana terjadi penyatuan pendapat. Sedangkan saat ini pelaksanaan sidang-sidang di DPR hampir selalu berujung kepada mekanisme ”voting”.

Sebagian pihak berpendapat bahwa voting menyebabkan mayoritas yang menguasai parlemen akan dapat mengabaikan kehendak minoritas.[35] Mengenai kondisi tersebut diungkapkan dalam buku Gerry Mackie, Democracy Defended. Salah sangka mengenai adanya manipulasi dalam politik voting dibantah oleh Riker yang menyatakan amat sulit dapat mengetahui sebuah voting adalah manipulasi atau memang kehendak dari anggota parlemen dalam meperjuangkan suara rakyat.[36]

Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia makna musyawarah adalah pembahasan bersama dengan maksud mencapai keputusan atas penyelesaian masalah.[37] Sedangkan makna pemufakatan, salah satunya adalah sesuatu yang disepakati.[38] Voting dalam hal ini adalah sebuah mekanisme menuju kesepakatan tersebut. Hal itu juga dilakukan oleh para pendiri bangsa dalam sidang-sidang BPUPKI dimana mekanisme voting dilakukan dengan meminta seseorang yang setuju untuk berdiri sedangkan yang tidak untuk tetap duduk. Hal itu dapat dibaca dalam buku A.B Kusuma mengenai pelaksanaan voting dalam menyetujui draft UUD 1945. Ketika Radjiman Wediodiningrat, Ketua BPUPKI, meminta peserta sidang yang setuju dengan draft UUD untuk berdiri, ketika itu hanya Moh. Yamin yang duduk.[39]

Mekanisme Voting juga terdapat dalam UUD 1945 sebelum perubahan. Hal itu tergambar dalam Pasal 37 yang mengatur tata cara perubahan konstitusi tersebut. Pasal 1 berbunyi;

”Untuk mengubah Undang-Undang Dasar sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat harus hadir.”

Pasal 2 berbunyi;

”Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota yang hadir.”

Sehingga mekanisme voting adalah sebuah cara tersendiri untuk mencapai kata sepakat (mufakat) yang diakui oleh para pendiri bangsa keberadaannya. Mufakat bulat adalah bentuk ideal yang diharapkan, namun akan sangat sulit terjadi dan akan memakan waktu. Apabila Musyawarah mufakat dimaknai tanpa terdapat voting, maka penyelenggaraan proses bernegara akan sangat memakan waktu. Demokrasi bagaimanapun menyangkut pilihan. Jika wakil-wakil rakyat telah memilih melalui mekanisme voting, hal itu telah dianggap sebagai sebuah representasi suara rakyat banyak, namun tentu saja benar-benar memperhatikan aspirasi dari rakyat.

VI. Penutup

Demokrasi pancasila adalah demokrasi yang sangat berciri khas Indonesia, namun konsepnya sangat sesuai dengan kriteria-kriteria demokrasi yang berlaku umum. Tentu kekhususan demokrasi pancasila menimbulkan beberapa perbedaan dengan demokrasi yang berlaku pula di negara lain. Sebagaimana diungkapakan Soekarno bahwa negara ini juga dilaksanakan dengan prinsip ”gotong royong” yang merupakan cita khas cara kerja Indonesia, maka demokrasi Pancasila adalah demokrasi yang tidak akan pernah bisa mutlak diidentikan dengan demokrasi negara-negara lain di dunia.

Daftar Pustaka

UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945

A.B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok, 2004.

Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies, A Comparative Exploration, Yale University Press, New Haven and London, USA, 1977.

Bryan A. Garner (Edt), Black’s Law Dictionary, Eighth Edition, Thomson and West, St Paul, Minnesota, USA.

David Held, Models of Democracy, Edisi Bahasa Indonesia, edisi ketiga, Akbar Tanjung Institute, Jakarta, 2006.

Deddy Ismatullah dan Asep A. Sahid Gatara, Ilmu Negara dalam Multi Perspektif, Kekuasaan, Masyarakat, Hukum, dan Agama, Penerbit CV. Pustaka Setia, Bandung, 2007.

Gerry Mackie, Democracy Defended, Cambridge University Press, UK, 2003.

Jimly Asshiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, 2006.

Larry Berman dan Bruce Allen Murphy, Approaching Democracy, second edition , Prentice Hall, Upper Saddle River, New Jersey, 1999.

Leon P. Baradat, Understanding American Democracy, HarperCollins Publishers, New York, 1992.

Milton C. Cummings, Jr dan David Wise, Democracy Under Pressure, An Introduction to the American Political System, Sixth Edition, Harcourt Brace Jovanovich Publishers, Orlando, Florida, USA, 1989.

Michel Parenti, Democracy for The Few, Fourth Edition, St. Martin’s Press, New York, 1983.

Mohammad Hatta, Demokrasi Kita, Pikiran-pikiran Tentang Demokrasi dan Kedaulatan Rakyat, Penerbit Sega Arsy, Bandung, 2008.

Peter J. Steinberger, The Idea of The State, Cambridge University Press, UK, 2006.

Peter Esaiasson dan Soren Holmberg, Representation from Above, Members of Parliament and Representative Democracy in Sweden, Darmouth Publishing Company, Brookfield, Vermont, USA, 1996.

Sunil Bastian dan Robin Luckham (Edt), Can Democracy be Designed?, The Politics of Institutional Choice in Conflict-torn Societies, Zed Books, London&Newyork, 2003.

Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1998.

www.thinkexist.com/quotation, diunduh pada tgl.17 Mei 2009.

www.jimly.com diunduh pada tanggal, 18 Mei 2009.

Kamus Besar Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa, Departemen Pendidikan Nasional, edisi keempat, Penerbit P.T. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2008.


[1] Makalah disampaikan dalam Kongres Pancasila, kerjasama Universitas Gadjah Mada dan Mahkamah Konstitusi RI, pada tanggal 30 Mei – 1 Juni 2009 di kampus Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. Makalah ini berbeda dengan makalah yang disampaikan di Yogyakarta karena sudah mengalami tambahan oleh Slamet Effendy Yusuf.

[2] Wakil Ketua PAH III dan PAH I BP MPR periode 1999-2002, Wakil Ketua Forum Konstitusi.

[3] Para ahli tidak berbeda dalam mengutip mengenai asal kata  ’demos’, namun banyak yang berbeda dalam mengutip kata ’kratos’, ada yang menyebutnya kratia, cratein, atau xratos. Oleh karena itu jika terdapat keberagaman telusuran semantik dari kata ’demokrasi,’ maka pembaca dapat memahami dan memaklumi perbedaan tersebut. Secara prinsip hal tersebut sama. Lihat Sunil Bastian dan Robin Luckham (Edt), Can Democracy be Designed?, The Politics of Institutional Choice in Conflict-torn Societies, Zed Books, London&Newyork, 2003, hlm.15.

[4] Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies, A Comparative Exploration, Yale University Press, New Haven and London, USA, 1977, hlm. 4.

[5] Bryan A. Garner (Edt), Black’s Law Dictionary, Eighth Edition, Thomson and West, St Paul, Minnesota, USA, hlm.464.

[6] Larry Berman dan Bruce Allen Murphy, Approaching Democracy, second edition , Prentice Hall, Upper Saddle River, New Jersey, 1999, hlm. 4.

[7] David Held, Models of Democracy, Edisi Bahasa Indonesia, edisi ketiga, Akbar Tanjung Institute, Jakarta, 2006, hlm. 3.

[8] Milton C. Cummings, Jr dan David Wise, Democracy Under Pressure, An Introduction to the American Political System, Sixth Edition, Harcourt Brace Jovanovich Publishers, Orlando, Florida, USA, 1989, hlm. 15.

[9] Ibid, hlm. 11.

[10] Opcit, Larry Berman dan Bruce Allen Murphy, hlm. 6.

[11] Ibid.

[12] Opcit, David Held, hlm. 17-18.

[13] Opcit, Larry Berman dan Bruce Allen Murphy, hlm. 6.

[14] Leon P. Baradat, Understanding American Democracy, HarperCollins Publishers, New York, 1992, hlm. 24.

[15] Deddy Ismatullah dan Asep A. Sahid Gatara, Ilmu Negara dalam Multi Perspektif, Kekuasaan, Masyarakat, Hukum, dan Agama, Penerbit CV. Pustaka Setia, Bandung, 2007, hlm.119-120.

[16] Opcit, Leon P. Baradat, hlm. 21-43.

[17] Peter J. Steinberger, The Idea of The State, Cambridge University Press, UK, 2006, hlm. 273.

[18] Opcit, Dedy Ismatullah, hlm. 120.

[19] RM. A.B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok, 2004, hlm. 162.

[20] Opcit, Deddy Ismatullah,…hlm.120-121.

[21] Mohammad Hatta, Demokrasi Kita, Pikiran-pikiran Tentang Demokrasi dan Kedaulatan Rakyat, Penerbit Sega Arsy, Bandung, 2008, hlm.28.

[22] Opcit, A.B. Kusuma, Lahirnya…hlm. 161.

[23] Penyebutan BPUPKI, lembaga yang menjadi wadah sidang para pendiri bangsa juga mengalami perbedaan. Dalam cover buku karya Ananda B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, disebut bahwa lembaga itu bernama; Badan Oentoek Menyelidiki Oesaha2 Persiapan Kemerdekaan dan disingkat oleh A.B Kusuma dalam catatan bukunya dengan BPUPK, sedangkan buku terbitan Sekretariat Negara Republik Indonesia menyebut judul dalam covernya, Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Bandingkan hal tersebut pada RM. A.B. Kusuma, Lahirnya…, hlm. 29. Lihat juga, Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1998, hlm. Cover. Penyebutan BPUPK juga dicantumkan dalam Buku Pendidikan Kesadaran Berkonstitusi untuk SMA/MA/SMK, terbitan Sekretariat Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008, hlm. 1-11.

[24] Ibid, RM. A.B. Kusuma, hlm164.

[25] Ibid, hlm.155.

[26] Ibid, hlm.160.

[27] www.thinkexist.com/quotation, diunduh pada tgl.17 Mei 2009.

[28] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, 2006, hlm. 165.

[29] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, diunduh www.jimly.com pada tanggal, 18 Mei 2009.

[30] Kamus Besar Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa, Departemen Pendidikan Nasional, edisi keempat, Penerbit P.T. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2008, hlm.1554.

[31] Opcit, Black Law Dictionary, hlm. 1328.

[32] Peter Esaiasson dan Soren Holmberg, Representation from Above, Members of Parliament and Representative Democracy in Sweden, Darmouth Publishing Company, Brookfield, Vermont, USA, 1996, hlm. 3.

[33] Ibid.

[34] Michel Parenti, Democracy for The Few, Fourth Edition, St. Martin’s Press, New York, 1983, hlm. 215.

[35] Gerry Mackie, Democracy Defended, Cambridge University Press, UK, 2003, hlm. 158.

[36] Ibid, hlm. 171

[37] Opcit, Kamus Besar Bahasa Indonesia…, hlm. 944.

[38] Ibid, hlm. 933.

[39] Opcit, A.B. Kusuma,…, hlm.44.